优化公务员激励保障机制

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我国公务员制度的激励保障机制由考核、职务升降、奖励、工资福利保险管理等环节构成。然而，目前这几个环节都不完善：缺少针对不同职务层次和不同类别公务员的分类考核指标体系，考核效果不佳；仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性；工资保险福利制度的激励保障功能依然不明显。激励保障中最突出的问题是，广大的基层公务员难以依靠职务晋升来得到有效激励，职务晋升中的良性竞争还没有完全形成，现行的工资福利保险制度的应有功能没有发挥出来。特别是工资制度中的工资“水平”与“公平”问题已经成为反映强烈的社会热点问题。

如何健全激励保障机制？《公务员法》对此作出了若干规定。

首先，《公务员法》在“职务与级别”一章中，合理区分了职务与级别的功能，以扩大级别功能为切入点，创设公务员职务与职级晋升的“双梯制”；级别设置的基本考虑是，重新赋予级别新的人事管理功能，使级别成为公务员一个职业发展台阶，不能晋升职务的公务员，可以通过晋升级别的渠道，来得到合理待遇。

其次，《公务员法》在“职务升降”一章中确立了公开选拔与竞争上岗在职务晋升中的法律地位。作为干部人事制度改革的新成果，公开选拔、竞争上岗在实践过程中出现的缺陷与不足，从自身原因来看，是因为程序不完善以及缺乏新的技术支撑，导致公开选拔、竞争上岗的科学性不高；从公开选拔、竞争上岗与传统委任制晋升方式之间关系看，前者还属于新生的嫩芽，比较柔弱，尽管处于成长的过程之中，还是容易受到传统惯性势力的侵蚀。与之相适应，通过技术创新，可以优化制度内的选择，不断完善公开选拔、竞争上岗；通过体制创新可以不断优化公开选拔、竞争上岗健康发展的大环境。而做到这两点的基本前提就是确立公开选拔、竞争上岗作为职务晋升方式的法律地位。

再次，《公务员法》在“工资福利保险”一章力图确立调整公务员工资水平的依据，指明规范工资收入分配秩序的方向。

创设工资调查制度，确立调整公务员工资水平的依据。《国家公务员暂行条例》没有明确规定实行工资调查制度。在市场经济体制下，薪酬水平是引导人才流向、增强人才竞争力的关键因素。公务员得到与其劳动和贡献相适应的报酬，是贯彻按劳分配原则的要求，是绝大多数人的共识。但机关工作具有难以量化评估的特点，而且公务员参加社会二次分配，具体定位公务员工资水平缺乏参照标准。一般来说，如果排除垄断行业，企业的薪酬水平总体而言体现社会平均劳动生产率的高低以及劳动力的价格。因此，国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。这是美、日等国的通行做法。

指明规范工资收入分配秩序的方向。当前，工资外收入分配秩序混乱。在地区附加津贴制度未能实施的情况下，为了弥补基本工资与当地经济发展、物价水平和企业相当人员工资收入的差距，并适应各项改革的需要，各地区各部门在国家工资政策外自行发放了一些津贴补贴，水平相互攀升，使地区间、部门间不合理的工资收入差距持续扩大，特别是同一地区不同部门之间工资收入存在相当大的差距。工资收入分配中“制度内统一、制度外分散”的现象越来越严重。这是“大一统”的工资体制与分级管理的财政体制相互矛盾的必然结果。针对这些问题，《公务员法》规定，“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，不得擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”

实施地区附加津贴制度，建立统分结合的工资管理体制。“大一统”的国家工资管理体制，已经缺乏原有的计划经济基础；容许各地区、各部门的工资水平差距继续扩大，也不符合社会主义市场经济协调发展的根本要求。在坚持实行国家统一制定的公务员工资分配制度的前提下，赋予地方一定的工资分配自主权以及调控本地区内工资分配关系的责任，形成中央和地方统分结合的工资管理体制，是大势所趋。这其中的关键是设计并实施地区附加津贴制度。实行分级管理，合理确定调控线，加强宏观调控。《公务员法》规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。”这些规定并没有给出解决工资分配秩序的具体方案，但是明确了规范工资分配秩序的方向。