农村税费改革中面临的问题与对策

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农村税费改革是继、家庭联产承包责任制之后的又一项重大的制度改革,是减轻农民负担,进一步保护和解放农村生产力,密切党群干群关系的重大举措,对维护农村改革、发展、稳定的大局,加快农业和农村现代化建设具有重大而深远的影响。为了了解和掌握这一方面情况,今年6月,我们对具有代表性的江浦县桥林镇的税费改革工作进行了调研。

一、税费改革工作的基本情况及取得的主要成效

桥林镇由原桥林镇、兰花乡、陡岗乡合并而成,位于南京市的西北部,是一个典型的半山半圩地区。全镇共有19个行政村,177个村民小组,9276个农户,总人口4.5万,其中农业人口4.03万,镇域面积120平方公里,2000年人均纯收人3249元。税费改革前,全镇农民负担总额为450.06万元,亩均负担79.27元,人均负担116.39元；税费改革后,农民负担总额为307.41万元,亩均负担55.44元,人均负担79.41元,分别下降了31.7%、30.06%和31.77%。

总体看,推行农村税费改革,成效是显著的。一是农民负担明显减轻。费改税后全镇农民总负担减少了143.17万元,人均负担减少了36.96元,亩均负担减少了23.83元,除此之外,农民实际减少的负担还包括直接向农民征收的各种行政事业性收费、合同外负担等。因此,税费改革得到农民的一致拥护。二是规范了征收程序,实行依法征税,消除了群众的抵触对抗情绪。征收之前送发《纳税通知书》和《负担监督卡》,征收时请村干部协助并监督,增强了上上下下的法制观念。通过定点征收、上门征收、预约征收等形式,方便群众就地纳税,受到群众欢迎。农民交税前对应缴的税收一目了然,大大减少了矛盾和冲突,密切了党群干群关系。三是镇村干部的工作环境趋向宽松。税费改革前,镇村干部牵扯精力最多的工作就是收取税费,税费改革后,税费总额大幅下降,项目标准简单明了,减少了征收的工作难度,减轻了镇村干部的工作量,缓解了工作压力,使大家能够腾出更多的精力投入到社会公益事业、发展经济等工作中去。

二、税费改革在实际运行中存在的几个问题

这次的农村税费改革是在过去问题积累较多、积弊较深,在当前农业结构调整和农民增收趋缓的情况下进行的,因此改革中出现一些困难和问题是不可避免的,从桥林镇税费改革工作的实施过程看,主要存在以下几个方面的问题:

1.税费改革方案政策性强,执行过程中有一定难度

计税面积的核减难。根据中央7号文件精神,税费改革的计税面积以二轮承包为依据,进行核定调整。但现实中,由于农业综合开发治理和水利设施建设,近几年,挖塘扩库、江堤护坡、村组道路建设、社会公益事业发展等占用了不少耕地,工程项目列入了市县计划的,所占耕地符合核减政策,没有列入市县计划的,不在政策规定的核减范围。导致在县下册的计税面积上无法核减,而实际上耕地又不存在。这类情况桥林镇有1498亩。

部分耕地的计税实际征收难。随着小城镇建设步伐加快,进城经商、打工的农民不断增多,大量的农村人口流向城镇,留下的土地给税收的征缴工作带来了难度,归纳起来有三种情况:一是部分外迁人员把承包土地转让给其他农民进行承包耕种,计税虽可以落实,但在核定计税面积时,有的农户不愿负担要求退田。二是部分农户擅自外出抛荒,按税收政策规定,“谁抛荒、谁负责、谁负担”,但这些人要么去向不明,要么借故搪塞,实际征收难。三是农户外迁把承包田退给村组集体,村组接受后不能及时对外发包,形成集体抛荒,导致土地有“计”无收。

“屁股田”重新核定计税面积难。大量的游离于在册、统计之外,被农户耕种但从未交纳过任何税费的耕地,老百姓称之为“屁股田”。桥林镇这类田亩数约2万亩。形成“屁股田”的原因主要有三种:一是历史遗留结果。80年代初,土地承包到户,为了调和矛盾,当时对一些生产条件差的田块,如岗地、坡地、低洼地等以“大亩”计算,二轮土地承包时也未作调整。二是长期以来农户对“四荒”地进行垦荒耕种,形成了一定规模的土地。三是部分村民小组在田亩小调整过程中,人为造成田亩计算标准变大,隐瞒了一部分土地。这次税费改革由于时间紧,加之必须以二轮承包为基数核定计税面积,原则上不搞大规模重新丈量,导致“屁股田”纳入计税面积难。

部分农户负担加重,税赋落实难。税改前的农民负担是按人口、劳力、田亩(3:3:4)等因素综合确定的,税费改革后,公平税赋,只按田亩和农特产品的产量计征,把原来按人头承担的费用转到田亩上进行负担,对于种田大户、纯粮户、人少地多的农户很可能增加负担,甚至会造成某个村组农民负担的整体水平加重。从桥林镇看,有5个村近15%的农户认为负担比改革以前加重了,最多的一个村税收负担增加了3.5万元,人均负担增加了15.87元。当然,负担加重也有其他一些原因,如过去人均收入低,历史形成提取比例低或过去享受政府返销粮待遇,不负担任何费用等。现在按新的农业税征收办法,统一税赋,这一部分农民有意见,认为税费改革减负是“核心”,增负与中央精神背道而驰,因此,农业税增加部分落实难。

2.乡镇财政支出压力加大

新的农业税是乡镇财政收入的重要来源。按照税收的财政原则,农业税绝大部分用于乡镇财政供养人员工资发放。这次税费改革后,一方面镇财政收入较以前大幅度下降,另一方面农业税一定几年不变,与乡镇财政逐年支出刚性增长形成较大的反差。虽然通过减人减支和财政转移支付,能保证乡镇财政的短期平衡,但不能长久。理论上讲,解决财政短缺必须依靠发展经济和增加税收来解决,但经济发展不是一朝一夕的事,肯定有一个过程。在这个过程中,可能会出现两极分化,经济发展好的乡镇由于财政困难不大,发展会越来越好；经济滞后的乡镇特别是财政困难的乡镇,可能会入不敷出,越来越落后。桥林镇是南京市经济较薄弱乡镇之一,这次税改后,镇财政总缺口78万元,通过财政转移支付、精简人员节约开支等途径,基本解决了财政平衡问题。但刚性增长的财政支出,特别是财政支付人员的工资增长,将会进一步加重桥林镇财政负担,进而影响桥林镇财政对发展经济和社会事业的投入。

3.村级收入大幅下降,矛盾加剧,发展困难

农村税费改革是物质利益的重新分配,减轻农民负担必然会使镇村集体收入减少,特别是村一级收入减少最为明显。桥林镇19个行政村,改革后的农业税及附加较以前的村提留减少了67万元,村均财力缺口3.4万元。尽管县镇两级财政转移后,村级开支缺口基本得到弥补,但少数集体经济薄弱的村没有财力发展经济,只能维持一般的工作运转,个别村连维持村级组织的正常运转都困难。再加上过去由于办企业亏损、办社会公益事业亏空、欠村组干部工资借债垫付等,致使不少村形成大量债务,今后这些债务的归还,将会成为村级组织的一大难题。费改税后,村级组织要做兴办水利、改造低产田、修路架桥等公益事业只有通过“一事一议”的办法解决。而“一事一议”制度不但控制了筹资上限,造成资金量小,有时无法满足工程的需要,而且由于目前农民的思想觉悟普遍不高,小农意识比较强,因而造成群众对一些项目思想难统一,意见难集中,议而不决,给村级组织解决一些问题、谋求进一步发展增加了困难。

三、对策与打算

1.实事求是,分类处理,解决税改方案中的矛盾

对这次税费改革涉及到的许多基础资料,特别是计税面积的核定,既要以中央文件规定的政策为依据,把中央的政策不折不扣地贯彻执行下去,又要对历史形成的一些问题进行妥善处理。桥林镇计划在今年秋季,组成专门班子,拿出1-2个计税面积与实际面积相差较大、农民反映强烈的村作为试点,召开村组干部、村民代表、全体村民三个会议,在绝大多数村民赞成的前提下,依法重新丈量田亩,认真细致地测算,公平合理地分解到户。对村组集体土地,结合农业结构调整,加大对外招商力度。目前全镇已对外发包2000亩,还有1500亩正在商洽之中,通过土地流转,减轻村组负担；对集体进行基础建设和社会公益事业需要占用的耕地,应根据实际情况进行调整,减少镇财政的包袱；对擅自抛荒的农户,组织农口、公安、综治、司法进行调查登记,按照“谁抛荒,谁负担”的原则,由财政所统一发放农业税催缴通知单,依法征收；对税费改革后农民负担加重的村、组、户,维持税改前的负担水平不变,增加的负担用农业税的社会减免和农业税正税的10%给予解决,并将减免的方案向农民公布,做到公正、公开,维护农民的利益。

2.综合协调,整体推进,落实税改配套措施

农业税费改革成功与否,很大程度上取决于配套措施是否到位。一是要加快乡镇的机构改革步伐,本着减人、减事、减费的原则,精简机构和人员。去年,桥林镇在全县率先进行机构改革,目前已将原来的32个部门合并为现在的23个,精简机关人员99人,减少经费开支近百万元。二是完善县镇财政体制。在明确划分事权的基础上,合理划分税种,保证农业税、农业特产税及附加全部用于镇村两级。根据划定的收支范围,合理核定乡镇财政收入和支出的基数,收入大于支出的,核定上缴基数,收入小于支出,核定补助基数。建立激励机制,调动镇村两级增收节支的积极性,通过挖掘税收潜力弥补镇财政支出缺口。尽可能满足镇财政支出刚性增长的需求。三是大力推进教育体制改革。本着科学调整、合理布局、搞好集中办学的原则,桥林镇将利用2-3年的时间完成教育布局调整。适当合并现有的学校或教学点,调整学校布局,扩大学校规模,优化配置教育资源,在目前已全部清退代课教师的基础上,下一步将考核清退不合格教师。四是优化村级干部的管理体制。解决村级经费矛盾,关键是建设好村级班子,减少干部职数,积极推进并完善村组合并工作,实行村干部交叉任职,组干部由村干部兼任,减少费用支出。桥林镇此次核定每村干部4人,即村书记、村主任、村会计和计生专干,将原来的311个组合并到177个组,共裁减村干部49人,村民组长134人。现有的村干部工资统一由镇财政发放,组干部工资进行定补,既调动了村组干部工作的积极性,又可减少经费支出24万元。五是妥善处理村级债务。对村级存在的债务,在全面检查、清理、核实的基础上,摸清债务的来源、用途和现状,区别不同债务情况,明确债务主体,对不属于村级组织承担的债务,按照“谁受益,谁负担；谁借款,谁还贷”的原则,明确由当事人、责任人、受益人承担债务。对村级债务,要做好登记,建立台帐。同时,加大清收清欠的工作力度,运用债权化解债务。进一步加强村级财务管理,严格执行取消村级招待、报刊订阅限额控制的规定,推行村务财务公开,实行民主理财、民主监督,从源头上杜绝新的债务,防止反弹。

3.抓住根本,发展壮大集体经济

解决镇村两级收入减少的根本出路在于发展经济。经济发展了,就牵住了整体工作的牛鼻子,其他矛盾和问题就会迎刃而解。解决发展问题,首先要理清思路,明确方向,根据自己的区位、资源、经济基础等实际情况,选准主攻方向和突破口。桥林镇党委、政府今年的发展思路是:“一产结构调整,二产外向突破,三产城建拉动”,确保财政再上新台阶。就村组而言,主要是“稳定班子,壮大经济,搞好调整,富裕农民”。解决经济发展问题,还必须增强对外开放意识,通过各种途径加强对外联系,引进“能人”搞开发,吸引“大户”搞承包,进一步加大招商引资力度,盘活本地资产资源,解决经济发展的资金瓶颈问题,通过经济发展,达到增加地方税收,吸纳劳动力就业,提高农民收入的目的。