纪检监察与检察机关之辨析

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比较和辨析纪检监察机关与检察机关的关系，乍看并非易事，但笔者愿对此作些探讨。

一

检查、监察、检察的释义，既有同义之处，又有某些异别。按照现代汉语词典的诠释，所谓检查就是为了发现问题而用心查看；所谓监察，就是从旁察看或从旁考察；所谓检察，就是仔细察看、审查被检举的事实。顾名思义，上述诠释对理解纪检监察机关和检察机关的概念似乎有所启示。再解读中国共产党章程、中华人民共和国宪法和中华人民共和国行政监察法，纪检监察机关与检察机关的定义跃然纸上。党的纪律检查机关是对党员、党员干部和党的组织遵守纪律的情况进行监督、检查的职能机关；监察机关是人民政府行使监察职能的机关；人民检察院是国家的法律监督机关。由此看出党的纪律检查机关和国家行政监察机关与人民检察机关的特征和性质是有一定区别的。是否可以说他们之间没有必然的联系呢？回答应是否定的。众所周知，作为党和国家的监督机关，尽管他们的对外名称不同，担负的职能也不尽相同，然而构建这些机关内部的各种结构要素却是共同的。这些要素有：历史渊源、发展过程、经济基础、指导思想、领导体制、职责范围，以及组织活动的基本原则和工作方法等。从分析构建纪检监察机关与检察机关的结构要素入手，足以能从静态和动态的结合上探寻他们之间的内在联系。

二

那么，根据上述辨析方法，中国共产党的纪律检查机关、国家行政监察机关与人民检察机关有哪些相同之处呢？

首先，先看看他们历史渊源和发展演变的相似性。中国监察机构的产生、发展和演变过程在中华几千年的文明史上有着一脉相承的沿革印迹。早在春秋时代，西周就曾任命老聃为朝廷柱下史，即后世之御史。秦始皇一统天下，专设御史纠察百官。西汉时称中央监察机关为“御史府”或“御史台”、“总台”，北朝时称“南台”，唐高宗改称“宪台”，武周时又称“肃政台”。唐代并对御史台作了重大改革，即在御史台下设台院、殿院和察院，构成一个严密的中央监察体系。明代进一步整顿和扩充中央监察机关，撤销御史台，将台、殿、察三院合并为都察院。20世纪初，清王朝在“变法修律”活动中，从国外引进资本主义检察制度，将都察院分化出检察厅，都察院单列为行政监察机关。纵观历史资料，虽然古代的御史监察机构与现代监察检察机构在组织和活动内容方面有着很大的差异，但是在监督法律的执行，查处官吏的违法失职行为，巩固统治阶级的统治地位方面，前后确有某些相似之处。因而从某种意义上说，我国古代御史监察机构是现代纪检、监察、检察机构产生的历史渊源。

再来看看当代中国共产党纪律检查机关与中华人民共和国监察、检察机关发展演变的历史，他们的成立、发展和变化过程也是大体相径的。50多年来，中国共产党的纪律检查机关与中华人民共和国监察、检察机关同样经历了初创时期、发展时期、发生波折时期、中断时期，以及恢复和发展时期。1955年至1966年，党的各级纪律检查委员会曾更名为监察委员会。1966年至1976年的十年动乱，党的纪检机关、国家行政监察机关、人民检察机关被撤销。1978年党的十一届三中全会以后，恢复和逐步健全了各级纪检、监察、检察机构，开始形成了党和国家完备的监督体系，其地位和作用同时不断得到加强。如建国初建立的地方各级纪律检查委员会，还是后来的监察委员会，都是同级党委所属的一个部门，称为省委、市委、县委纪律检查委员会。而在党的十二大以后，党的地方各级纪律检查委员会则是同级的领导班子之一，称为省、市、县纪律检查委员会。纪委书记必须配备同级党委副书记一级干部。各级纪律检查委员会委员列席同级党的全体委员会议。1993年，党和国家为强化党纪政纪监督的整体效应，将党的各级纪律检查机构与各级行政监察机构合署办公，使党内外监督的合力达到最佳效果。与党的各级纪律检查委员会一样，各级人民检察院在国家机构中也占有重要的地位。按照中华人民共和国宪法的规定，人民检察院是国家权力机关监督下的与人民政府、人民法院平行的国家机关，其在国家机构中的特定地位和作用是不言而喻的。

其次，看看他们机构建立的经济基础和指导思想的共同性。党的纪检机关、国家行政监察机关和人民检察机关同属于建立在一定经济基础上的上层建筑，是在一定条件下产生，并为同一经济基础服务。马克思主义关于经济基础与上层建筑的关系的学说认为，上层建筑由经济基础所决定，为经济基础服务，并反作用于经济基础。目前中国共产党的各级纪律检查机关，国家各级行政监察机关和人民检察机关都是建立在社会主义公有制的基础之上，为社会主义经济基础保驾护航，为广大人民群众的利益服务。现阶段他们有着共同的指导思想，即坚持马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，通过履行各自的职能，同心同德地为党和国家实现全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的宏伟目标而并肩奋斗。可以这样说，党的纪律检查机关、国家行政监察机关与人民检察机关在奔向建设社会主义现代化的大道上，思想同心、目标同向，既相对独立，又相互共进。

再次，看看他们活动的基本原则及工作方法的一致性。党的纪律检查机关、国家行政监察机关和人民检察机关活动的基本原则，是指按照党章与宪法和有关法律的规定，上述机关在行使监督权时所必须遵循的各项基本准则。用心观察当今纪检监察机关与检察机关的实践活动，不难看出他们坚持基本原则的高度一致性。

一是坚持实事求是的思想路线。实事求是是中国共产党的思想路线，也是党的纪律检查机关、国家行政监察机关和人民检察机关履行职责时所坚持的基本原则之一。中国共产党纪律处分条例和案件检查工作条例，中华人民共和国行政监察法、中华人民共和国检察院组织法分别明文规定在调查处理党内案件、行政案件、诉讼案件时，都必须坚持实事求是的原则，重证据，重调查研究，坚持以事实为依据，以党章和党纪，以国家法律法规为准绳，忠实于事实真像，并做到有错必纠。

二是坚持群众路线。群众路线是我们党和国家一切工作的根本路线。现阶段纪检监察机关与检察机关共同践行“三个代表”重要思想，认真实行群众路线，具体表现在：一是实行专门机关与群众相结合，以专门机关为主的工作方针，在查处违法违纪案件过程中，依靠群众，深入群众调查研究，取得人民群众的支持和配合；二是纪检监察机关与检察机关自觉置于人民群众的监督之下，认真听取人民群众的意见，虚心接受人民群众的批评，及时处理人民群众对有违纪政纪国法行为的控告和检举；三是纪检监察机关和检察机关及其工作人员坚持全心全意为人民服务，坚持执法为民，努力让人民满意，让人民放心。

三是坚持适用党纪法律一律平等原则。适用党纪法律一律平等原则是纪检监察机关与检察机关共同严格遵守的基本原则。中国共产党章程及纪律处分条例明确规定，坚持在党的纪律面前人人平等的原则，任何党员和党的组织违的纪律都必须受到追究。中华人民共和国行政监察法规定，监察工作在适用法律和行政纪律上人人平等。中华人民共和国检察院组织法规定，各级人民检察院行使检察权，对于任何公民，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。多年的实践证明，纪检监察机关和检察机关在适用党纪和法律上坚持了铁的纪律，坚持人人平等原则，决不允许有不受纪律和国法约束的“特殊公民”或“特殊党员”出现，这方面的事例有目共睹，因而无需赘言。

此外，纪检监察机关与检察机关研究决定案件的定性处理意见及处理其他重大问题时，各级纪律检查委员会常务委员会或检察委员会都能坚持民主集中制的原则，集中讨论研究，而不是个人说了算，其坚持民主集中制的原则也是高度一致的。

三

通过上述分析，纪检监察机关与检察机关的共同点清晰可见。同样，他们在行使监督权的活动中，其特有的不同点也显而易见。

1、监督对象不同。纪检机关监督的对象是党的组织和党员，监察机关监督的对象是国家机关和国家工作人员，而检察机关监督的对象，除了国家机关、国家工作人员（其中当然包括党员干部）以外，还包括广大公民，比其他几种监督对象要广泛得多。

2、监督范围不同。纪检机关只能对党员违纪行为进行检查处理，对其中需要作政纪处理或应追究刑事责任的，则必须移送国家行政机关或司法机关（含公安、国家安全、检察、法院等机关）分别依法处理。监察机关只能对国家机关和国家工作人员违反行政纪律的行为进行检查纠正。而检察机关监督的范围，一方面是对国家工作人员和公民违反法律达到犯罪程度的进行追究；另一方面是对侦查、审判、劳改、劳教等机关的活动是否合法实行监督。它的监督活动所涉及的法律是相当广泛的，包括宪法和刑法、民法、刑诉法、民诉法、行诉法等国家基本法律以及各种行政法规和经济法规。

3、监督方法不同。检察机关主要是运用提起刑事诉讼的方法行使其法律监督职权，即对国家工作人员和公民的违法犯罪行为进行刑事追究，提起公诉，以维护宪法和刑法以及各种行政法规和经济法规的正确实施。其中纠正公安、法院等有关机关的违法行为也主要是通过刑事诉讼活动来进行。这种特殊的监督方法是纪检监察机关所没有的。同时，纪检监察机关对监督对象违纪行为的调查与检察机关对犯罪案件的侦查也是截然不同的。检察机关在侦查过程中可以采取强制措施，如拘传、拘留等；而纪检监察机关的调查只能依照党章党规及有关法律、法规的规定，采取党纪监察措施，如责令违纪嫌疑人员在指定的时间、地点就监察事项所涉及的问题作出解释和说明，这些措施不能超出党纪、行政措施的范围，采取拘禁或者变相拘禁等，都是法律所不允许的。纪检监察机关在调查案件过程中，如有需要检察、公安等机关协助的，必须按有关法定程序办理。

4、监督效力不同。检察机关实施法律监督，是以国家的名义进行的，具有国家强制力，有权代表国家对违法犯罪嫌疑人提起公诉，使其担负刑事责任。而纪检监察机关只能给违纪政纪者给予相应的党纪政纪处分。

四

综上所述，党的纪律检查机关、国家行政监察机关和人民检察机关，在党和国家的监督体系中是一个有机整体，既相互独立，又相互依存；既相互区别，又互为条件。党的十六大对党纪监督、行政监督、法律监督提出了新的更高的要求，纪检监察机关与检察机关应充分发挥“三位一体”的整体功能，做到分工负责，相互配合，优势互补，不断提升整体联动的监督水准，注意把握两个方面的问题。

其一，强化党的核心监督作用。中国共产党是我国的执政党，是我国社会主义现代化建设事业的领导核心。党的监督在整个监督体系中处于十分重要的核心地位，因而只能加强不能削弱。党的核心监督作用不是直接对国家监督机关发号施令，而是从政治上、组织上、纪律上实施总揽全局，协调各方的核心监督职能。首先党通过各级党组织实行政治监督，保证各级监督机关相互衔接配合，保证党的各项重大决定得到贯彻执行；其次党通过向国家行政监察机关和人民检察机关推荐干部担任领导职务，实行组织方面的监督；再就是党通过向各级检察机关派驻纪律检查组，督促检察机关及其工作人员清正廉洁，严格执法，公证司法，正确行使国家的检察权。公务员之家版权所有

其二，增强相互支撑的监督效应。毋庸置疑，现阶段纪检监察机关与检察机关联手惩治党内腐败分子，打击经济领域内的违法犯罪活动，相互支持和配合，所取得的显著成效确实令国人瞩目称赞。应当提起的是，这种相互支撑，整体推进的监督效应进一步得到加强。在目标一致的前提下，应当继续坚持密切配合，互通情况，互相支持，而不是互不通气，更不是彼此掣肘。相互配合，决不是互相代替，越俎代庖，而应各司其职，各负其责，协同作战。当前需要着重处理好党员干部及国家公务员在触犯刑律的情况下所发生的问题。党员干部违纪政纪，其行为又触犯了刑律，纪检监察机关在立案调查时应主动向检察机关通气，共同商讨恰当的隔离审查对策，充分运用法律赋予检察机关的检察权，既不违反有关限制人身自由的法律规定，又能保证案件调查或侦查工作的顺利开展。检察机关在侦查、起诉党员违法犯罪的案件时，应主动向纪检监察机关提供材料，纪检机关应认真审理，并根据不同情况，提出审理报告。