区社区建设的启示

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“社区建设是城区工作的永恒主题”，这个得到全国社区建设同仁认同的命题，5年前，被塑在了XX市XX区政府机关的大楼上。与此同时，还有另外一个命题——“税源经济是全区事业的生命线”，也被塑在了区政府机关的大楼上。在这个并列的“永恒主题”和“生命线”之间有着怎样的内在联系，外人也许不会深究，而XX人正是在这个充满了辩证法的发展思路指导下，以社区建设促经济发展，以经济发展支撑社区建设，演绎了一曲踏踏实实、轰轰烈烈打造新世纪的新XX之壮歌。

“永恒主题”为什么永恒？

——来自XX市XX区社区建设的启示

早春3月，XX的夜晚还有些寒冷，而位于市中心、长达一公里的湖南路却是一派暖融融、喜洋洋——全市10多万市民为庆祝“梅花节”在这里尽情狂欢。欢乐的人群与灯光隧道、水幕喷泉、光环灯柱交相辉映，“全国文明一条街”、“全国百城万店无假货示范街”等标识若隐若现。XX区区委书记叶皓看着这一切，脸上流出了微笑。

“10年前的湖南路还是一条4米多宽的小路，1992年拓宽后，老百姓自发的拆墙开店，东搭一块，西盖一点，整个街杂乱无章，卖的大都是假冒伪劣商品。”叶皓介绍说，“现在的湖南路不仅成为我们XX区乃至XX市的环境亮点，更重要的是，它一年要为我们区贡献数亿元的财政税收。”

湖南路的神奇崛起，得益于XX区在1997年提出的“税源经济是全区事业的生命线，社区建设是城区工作的永恒主题”这个充满了辩证法的发展思路。正是这个思路拉开了XX社区建设的大幕。

永恒主题：环境和发展的辩证法

改革开放的历史走到九十年代，不过十来年的时间。在全党以经济建设为中心的思想指导下，XX区的工作也不例外地围绕经济这个中心来开展。一时间，全民经商办企业，区、街、居似乎都成了经济组织。

然而，城区的空间和资源是有限的，区、街、居全民经商办企业的结果就是“破墙开店”——搭违章、铺摊点、搞创收。牺牲了市容和环境，并没有见到经济就此繁荣起来，却造就了一个职能错位的政府。如卫生城检查，检查时，政府是做管理的，忙着拆违章、赶摊点；检查结束，政府又成了抓经济的，忙着建违章、布摊点。结果是老百姓怨声载道，认为政府不讲信誉，搞形式主义。痛苦的实践让XX人开始反思：在市容和繁荣之间有没有一个平衡点？城区政府的职责到底是什么？

XX是XX市中心城区，云集着众多的企业商贾、机关学校。作为一个城区政府，要不要为这些不归自己管辖的单位和人口服务？为他们服务算不算以经济建设为中心？

通过反复思考、论证，XX的决策人统一了认识：作为一个城区政府，不能只抓微观经济，更重要的职责是城市管理；衡量一个地区的经济实力和政府办事能力主要是看税收，而城市环境、氛围正是税源好坏、大小的重要前提；是纳税人养活了政府，政府理所应当做纳税人的公仆，为所有社会单位和个人提供服务。

在这样的认识基础上，XX区提出了“税源经济是全区事业的生命线”和“社区建设是城区工作永恒主题”这样两个相互关联的命题、一个完整的工作思路。

当时，还以创造了多少产值和利润来评价一个区，一个街道，甚至一个居委会的工作，在这样的社会氛围下，提出这样的思路，是需要见地和勇气的。

据叶皓书记回忆，“这两句话提出来以后，我们就把社区建设作为纲来统率全区的工作。实践中我们感觉到，社区建设不仅包容同时还扩大了城区工作的内涵和外延。”

1999年岁首，“全国城市社区建设理论研讨暨XX经验论证会”在XX举行。同年2月，XX区被民政部第一个确定为“全国社区建设实验区”。“社区建设是城区工作永恒主题”这一命题被推向全国。

在“永恒主题”和“生命线”的辩证理念统帅下，短短几年间，XX就实现了税源经济与社区建设的良性循环。

跳出街居：走向社区大舞台

社区建设千头万绪，从哪里入手？是采用传统的工作方式，按区、街、居这条直线布置下去，还是从街居走向社区，开门搞社区建设？

放眼XX辖区，XX大学、河海大学、紫金山天文台、水利科学院、跃进汽车集团、三乐电气总公司……共有22所高校，60多所科研院所，32家大企业，还有包括省委、省政府、省军区在内的50多个大机关。过去，这些赫赫有名的大单位“闭关锁国”，自成体系，与地方和外界很少往来。如果这些占辖区90%以上的大单位不参与，这样的社区建设还是不是真正的社区建设？

这些问题，关系到XX社区建设的群众基础和真假成败。

于是，他们对社区建设这个“永恒主题”做了一个界定：在全区范围内打破行政隶属关系界限，围绕社区经济、社区政治、社区文化、社区教育、社区管理、社区服务各个方面，发动驻区单位和驻区居民，同创共建自己的家园。

叶皓说，“做这个界定，我们主要突出两条，一是政府的职能应与社区建设方向一致，这就是为驻区单位和居民创造最佳工作和生活环境；二是条与块的行政隶属关系要在社区建设中打破，体现同创共建。”

正人先正己。区里首先提出了“三服务一争创”的目标，即“为全区老百姓服务，为省委、省政府、省市机关服务，为驻区部队、院校、企事业单位服务，争创全省首善之区”；同时，制定了“做优环境、贴近服务”的原则，为驻区单位拓路、栽树、送服务上门，为市民建广场、铺绿地，在全区开展住宅小区出新工程、全民健身工程、楼道亮化工程。另一方面，他们经过深入的发动宣传，通过“同住一个社区、共建一个家园”的号召，与驻区单位和驻区居民结成利益共同体；在区街两级成立“社区建设发展委员会”和“社区党建联席会”，与大单位及时沟通、共谋发展、有效组织社区资源。

跳出街居走向社区，为XX的社区建设赢得了广阔空间。驻区单位不再把自己当“外人”，而是积极主动的出地、出人、出物支持社区建设：各院校的图书馆、体育场免费向社区开放；部队的生活服务设施与居民共享；过去拓宽道路，修建活动场所，被认为是区里的事，寸土必争，寸步不让。现在则是慷慨解囊，主动资助，无偿出让。西康路工程，省级机关一次性资助2000万元，广东路拓宽，XX军区某部让出1000平米楼房和2000平米营地。

“如果把驻区单位算进去，我们的文化硬件设施是全市一流，如果没有驻区单位，我们是倒数第一”。即将获得“全国文化先进区”称号的XX人如是说。

解放居委会：迈出自治第一步

社区建设不能全靠政府包办代替，居民的事，说到底，还要靠居民自己来当家作主，要靠居委会来协调、落实。可是，居委会成天都在干什么呢？XX人有一个很形象的形容：忙自己的嘴、做政府的腿。社区建设这个“永恒主题”要永恒下去，必须把居委会从“嘴”和“腿”的困境中解放出来。

其实，居委会从50年代诞生以来就一直做着政府的“腿”，但政府并没有给他们多少好处，办公经费少、人员待遇低是每个居委会的写照。在全民经商办企业的大潮中，产值利润也成了居委会的工作目标。不把他们从“忙嘴”——解决自己“钱”途的境况下解放出来，何谈组织居民开展社区建设？同时，街头巷尾的违章搭盖拆不拆，出租的办公用房、社区服务用房收不收回，群众也在看。

虽然没有更多的上级精神和前人经验，XX区还是义无反顾地下决心，要把居委会从“忙嘴”中解放出来。

他们从1998年初就开始实行居委会运作经费完全由区财政拿钱的政策：给你办公费用、工资、奖金，解决你的后顾之忧，逼着你拆违、退租、全身心地投入为群众服务。现在，XX区每个居委会每年的经费约在10万元左右，居委会基本不需再为“钱”途担忧。

然而，不再让居委会做政府的“腿”是比给居委会解决经费更需要下大决心的事情。上级机关、职能部门，谁不愿意在下面有条代劳的“腿”？所谓“上边千条线”，谁都离不开那“下边一根针”。居委会100多项工作，80%以上都是上级政府交办的。社区建设要深入，必须把居委会解脱出来。

首先，从最令居委会头疼的计划生育工作入手。计划生育是国策，无人敢轻视，但是指标压力太大，报表台帐太多，常常是居委主任们手忙脚乱，工作效果却不尽人意。他们决定由区财政、街道、计划生育部门各出一些经费，为每个社区居委会聘任1名社区计生干事，专司计划生育工作，既为社区居委会减了负，又确保国策落实在基层。这种“只减负，不剥离”的经验，得到国家计生委的肯定。

社区环境卫生也是一项压力大的工作。以往，居委会整天疲于应付垃圾清扫、上级的卫生检查评比等，办公室常常是“铁将军”把门，居民群众要办事找不着人，急得直骂娘。居委主任们一肚子委屈：“我们出了力，受了累，反而不落好。”于是，XX全区环卫工作按市场机制运作，向社会公开招标，让具资质的保洁公司一揽子承包，实行垃圾清扫、保洁、运输一体化。社区居委会不再当清扫工，只需做监督者。

逐渐地，居委会淡出了行政性、事务性工作，把聪明才智和时间精力更多地运用到社区工作和为居民服务的实践中去。

在湖南路街道西流湾社区，居委会副主任杨顺新运用掌握的电脑知识建立社区信息数据库，登记社区所有居民和单位的基本情况，随时调阅，方便快捷。康藏路社区42号大院脏、乱、差，自行车常遭窃。新一任居委会上任伊始，即召集居民代表和产权单位共同出主意、想办法，很快改善了环境和治安状况，居民们直夸新社工真能干。中央门街道9个社区居委会把社区养老作为工作重点，推行《社区助老服务时间储备制度》，动员低龄老人、青壮年义务为高龄老人、困难老人提供生活照料和精神慰藉服务，深受社区居民欢迎。

放权立制：给民主一个生长空间

1999年底至2000年初，XX区全面实施社区体制改革，按照区位、人口、社会心理等要素，把全区173个居委会的属地格局划为87个社区，并通过社区成员代表大会，民主选举了新一代有文化的年轻当家人。

与此同时，他们大力加强社区硬件建设，87个社区基本做到社区居委会办公室、警务室、社区服务站、社区卫生站“四房”到位，电话机、传真机、空调、电脑、电视机、影碟机、照相机“七机”齐全。其中，90%的社区居委会用房达100平方米以上，35%达到200平方米以上。

但是，有了这些还不够，他们要给社区一个真正的自治空间，让基层民主这颗大树生长起来。

首先，他们看到了一个事实：社区居委会没有财权。没有财权的居委会就得看别人的眼色行事，就很难说拥有真正的民主自治权力。打开这个制约社区建设发展的“瓶颈”，给社区居委会放财权！XX区为此出台了三条措施：为所有社区居委会开设独立的银行帐户，并配备兼职会计、出纳人员；区级财政把对社区的投资（包括经费、社区建设专项资金）纳入预算，直接拨款到社区居委会帐户；实行社区民主理财、财务公开制度，以社区成员代表组成财务监审小组实行跟踪监督，并定期公布财务收支情况，接受社区居民监督。

这项改革，一方面使社区居委会地位有了实质性的提升。居委会拥有自己独立的财务，为社区居民办事腰杆硬，可以按自己的意愿去建设美好家园，民主自治不再是一句空话；同时，财力的保障稳定了社区工作者队伍，使“社工职业化”有可能尽快实现；另外，居委会有独立账户，可直接接受社会捐赠，畅通了社会捐赠渠道。2001年，有了独立帐号以后，社区居委会接受各界捐款达80万元以上。

当然，自治的培育要做的不仅仅是放权，还要有健全的制度保证。

在XX区，所有的社区都建立了民主议事制度，除了社区成员代表大会代表议事外，还有议事园、公示栏、议事箱等形式，在社区居民中就社区的大事、小事和存在问题以及解决办法广泛议论后再做决定。天津新村社区居民自愿捐款1万多元建立了社区帮困基金，围绕基金的使用，通过开展议事园活动，大家一致同意拿出一部分资助孤儿童紫薇的生活和教育费用，资助唐彩珍老人做股骨手术的医疗费用。

同时，还有民主评议制度。社区居委会主任每半年要向社区成员代表大会做述职报告，接受评议，并把居民的意见和建议以及居委会处理和采纳的结果向社区公示；

民主监督制度。社区居委会和社区居民代表参加街道每季度召开一次的政务监督会，给街道和区政府各职能部门提意见、反映问题；

社区信访接待制度。每个社区设有信访接待室，住社区的人大代表和街道领导干部定期接待，倾听居民群众呼声，化解基层矛盾。

这些制度极大地调动了社区居民参与社区建设的积极性。民主，不再是一个画饼。

以民为本：政府职能的良性回归

通过抓社区建设这个“永恒主题”，税源经济这条“生命线”得到节节高涨，XX区不再眼盯着产值利润，但实力越来越雄厚。有钱了，干什么？

XX曾经是国民党政府的高级住宅区，但随着历史的变迁，往日的繁华已为陈旧。褪旧变新，既保留过往开来的遗迹，又展示新时代的风貌，成为XX区的一件大事。经过几年来的“住宅出新工程”，现已改造旧住宅400多万平方米，受益居民群众达20多万人。同时建成91个社区“全民健身点”；在3550幢住宅楼中新安装36000盏楼道灯，全区90%以上的楼道亮了起来。还投资60亿元，拓宽改造道路34公里，新建17个室内农贸市场，基本解决了“占道经营”的城市“顽症”。

XX区有64万人，其中60万以上的人生活都比较好，相形之下，1万多困难群体的困难就比较突兀。因而，区政府一方面拿出资金在最低保障标准上增加40元补助；同时，动员区直机关所有干部和单位通过与街道对口的形式深入社区，与困难家庭“攀亲结对”；另外，他们还建立慈善医疗机制，为困难群体发放慈善医疗优惠卡，建立慈善医疗基金，对重病患者进行救助。这些举措既让困难群体分享社区建设的成果，又让他们体会到什么叫社区的温暖。

为实现对下岗职工“只要不挑不捡、保证在24小时以内上岗就业”的承诺，他们拿出2000多万元招聘保洁员，又拨款200万元购买社区保安岗位。下岗职工取代农民保洁员的同时，也解决了乱搭乱盖、保洁不洁的问题；本社区来的保安员，责任心强，社区盗窃案件发案率明显下降。

XX区社区老年福利“星光计划”已有29个项目进入实施。他们今年已经准备100多万元，为低收入、无收入和子女下岗的老人入住养老院、老年公寓发放补贴。同时，他们结合“星光计划”的实施，在87个社区成立老年协会，并要求所有的社区老年活动站（室）由老年协会管理运作，政府不再插手包办。

在“社会福利社会化”的思路下，XX区大力扶持民营社区福利服务机构，鼓励他们在辖区内安家落户。主要了采取这样一些措施：对符合条件者，以最短的时间办理“两证”——社区服务机构证和民办非企业单位证；在业务上提供指导；给予财力、物力支持；帮助开发资源、拓展业务。

在这样的政策感召下，下岗职工开办的“心贴心老年服务活动中心”、“期颐托老院”、“爱心托残院”来了，企业合办的“百利-民生社区网络服务中心”来了，爱德基金会开办的专门托养智残儿童的“爱德慈佑院”也来了。尝到了甜头的“心贴心老年服务活动中心”负责人、下岗再就业明星韩品嵋认为，“我有今天的发展，全靠XX社区建设的大环境”。而由百利物流超市公司、林宁食品有限公司、市电信技术发展公司、东奇信息技术公司4家企业合作的“百利-民生社区网络服务中心”，在区里的组织、协调下，通过在社区安装通讯网络和家庭求助系统，向居民提供家政、商品配送、医疗急救、物业服务、治安保卫等一条龙服务，极大地方便了居民群众。

调整街道：上下求索的新步伐

社区体制改革为社区建设搭建了平台，社区居委会焕发出前所未有的活力，但负有指导社区工作职责的街道则“捉襟见肘”，不相适应的状况日趋显露：所辖地域规模偏小，制约发展；资源分布不均，不能有效开发利用；财力薄弱，限制职责的履行与能力的发挥；“麻雀虽小，五脏俱全”的编制造成管理成本的浪费；人浮于事，给居委会增加了无谓的负担。

街道的划分，已是上个世纪50年代的历史，XX区的10个街道，除由郊区划入的江东街道外，另外9个街道均已历经半个世纪没有变动。

在社区建设的进程中，要不要调整区划，改革街道？上级没有说，XX人面临又一次创新。

按照“小政府，大社会”的时代趋势，根据社区建设这个“永恒主题”的发展要求，XX人审时度势，于去年底进行街道区划大调整，把原主城区9个街道调整、合并为5个。

这一调整的结果是显而易见的：调整后的街道形成规模优势，带来较为理想的发展空间；优化整合资源，带来开发利用的最大效益；经济实力增强，硬件设施扩容，社区服务中心面积大大增加；“拆庙减僧”，减少成本支出，增加办事效率；有利于转变职能，理顺关系，为居委会“减负”。实际上，在这些看得见的好处之后，还有一个着眼于未来的打算：为最终调整城市基层社会结构、由街居制走向社区制，埋下伏笔，做好准备。

街道调整，是XX人加速社区民主自治进程的一个深谋远虑；是社区建设这个“永恒主题”永恒下去的一个新探索。

在抓社区建设促经济发展、以经济发展保障社区建设的良性运作中，XX人尝到了甜头，得到了实惠。区委书记叶皓毫不讳言这一点：我们确实尝到了甜头。这几年，我们的政府职能转变就是这几个字：抓税源做环境。社区建设就是做环境，包括硬环境和软环境。有了好的环境，才有更多的税源，税源多了，政府就能干更多的事情。可以说，我们在职能转变以后完全进入了良性循环。我们的企业已经全部改制完毕，连续四五年没有下岗职工来区政府要饭吃；我们可用的钱越来越多，包袱负担越来越小。

进一步深化社区建设这个城区工作的永恒主题，把一些做法和经验形成制度和规范，在体制和机制上取得更多的突破和进展，这是XX人想做和正在做的。