基层法院如何围绕一个主题做好三件大事

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最高人民法院院长肖扬郑重地提出了“公正与效率是21世纪人民法院的工作主题。”并要求在这个主题下，切实抓好审判工作、队伍建设和法院改革三件大事。“一个主题”、“三件大事”构筑了当前人民法院科学、有机的工作框架。“公正与效率”是纲，人民法院的各项工作都必须围绕这个纲来展开。“三件大事”是法院工作的整体，其之间有着千丝万缕的联系，一件都不能忽视。现就基层法院如何围绕“一个主题”做好“三件大事”谈一些认识。

一、抓好审判工作是实现“主题”的中心

审判工作是宪法赋予人民法院独特的任务。抓好审判工作是人民法院的头等大事。人民法院的任务和性质决定了人民法院必须以审判工作为中心，并围绕这个中心开展各项工作。法院的其他各项工作都是为审判工作服务的，审判工作搞好了，“公正与效率”这个主题才能体现出来，因此抓审判工作又是实现“公正与效率”的中心。当前基层法院审判工作，要突出解决以下问题。

1、强化审判职责归位，发挥合议庭和独任庭的审判功能。合议庭和独任庭是基层法院主要审判组织，担负着基层法院全部审判工作。这两个审判组织的功能作用发挥的如何，主要是审判长和独任审判员的素质问题。尤其是独任审判员，在当前大力提倡“减普扩简”、“还权于独任审判员”的改革年代里，他们的素质、地位、责任、权力更显得十分重要，并引起社会聚目关注。其一人审判案件，决定着一审刑事被告人的定罪量刑、民事当事人的权利取夺。他们如果滥用权力、职责不明，就会出现冤假错案，就会削弱法院独任庭的功能。合议庭的审判长也不例外，通常他带领两名审判员组成案件审判组织，如果他在审判工作中不贯彻民主集中制的良好组织形式，不发扬民主，不发挥集体智慧，而独断专行，主观片面或徇私舞弊，同样会把案子办得更糟，更具有社会危害性和内部的影响性。因此笔者在这里提出对独任庭和合议庭职责归位，而不是一味追求放权到位。职责归位就是在职责范围内依法行使审判权。院、庭长不可以行政命令来改变合议庭或独任庭的意见，应通过合法的审判监督体系来完成，从而增强合议庭和独任庭的责任感，提高他们的威信。同时也增加了审判长或独任审判员的危机感，如：庭审程序由他们自行掌握，案件证据由他们组织认证，裁判文书由他们把握签发。稍不严格注意，将会受到有关错案追究或其他处分。

2、强化审判程序管理，提高审判效率。长期以来，我国司法存在重实体轻程序的问题，认为只要实体公正，对程序是否公正无所谓。于是便有了刑讯逼供等不正常现象的发生。而事实上，法治的首要要求就是程序必须公正。依法审判首先就要严格遵守程序。没有程序公正，实体公正就没有保障，司法公正就难以实现。程序公正对法院的最大价值的要求是要保证当事人诉权的充分行使。首先，从立案开始，不能轻易剥夺当事人的诉权，除法律、法规或政策明文规定不予受理的外，法院应当尊重当事人的诉讼权利，予以受理。立案庭的职责是对案件的审查，而非审理，只要符合立案的形式要件就应当予以立案。有些案件明显对原告人不利，如已过诉讼时效，当事人仍然坚持立案的，应当予以立案。第二，在审理和执行中，要充分保障双方当事人的诉讼权利的行使。有人认为严格依照法律规定的程序，保障当事人诉讼权利的行使，就会影响办案效率。其实不然，保障当事人诉讼权利的行使，一方面可以调动当事人行使权利的积极性，另一方面有利于法院判断事实真相。这里笔者所说的审判程序管理就是充分保障当事人的诉讼权利，要求法官们在规定的期间内终结审判程序，且每个阶段的程序均依法运作。审判程序由谁来管理呢？这既是一个体制问题，也是改革的难点。目前有的法院归属于立案庭，有的归属于审判监督庭，有的归属于监察室，有的还是松散型的管理模式。笔者认为应当在法院内部设立程序管理机构，专门负责流程管理、审（执）限跟踪、中止诉讼（执行）等程序性管理。也就是审判管理方式要专业，管理时间要前移，管理力度要到位，以管理促公正，以管理求效率。

3、强化执行措施，树立司法权威。执行工作是法院审判工作的最后程序，是树立司法权威的重要方面，也是实现司法公正的最终环节。虽然全国法院执行工作都面临困境，但作为基层人民法院一定要冷静地分析形势，要想到我们面对的是普通老百姓，面对的是最基层的公民、法人和其他组织，法律不能给他们“打白条”。应当把执行工作作为实现“公正与效率”这个主题的突破口，改革机制、强化措施、重点攻克、打开局面。一要建立一支敢打硬仗、敢攻险阻、智勇双全、特别能战斗的执行队伍。二要抓规范执行，严格执法，一旦强制执行时机成熟、方案拟定，必须按计划、按步骤、按法律规定执行到底，不能让违法者有逞凶逞狂之机。三要讲求灵活机动的执行艺术。民诉法规定的执行并非是一立案就要强制执行，这里就有灵活执行艺术和执行方法。有的执行案件经过耐心细致的说情、说理、说法，使被执行人能自觉履行。有的可能经反复大量工作后虽未履行，但真的强制执行，被执行人也能心服口服。有的可采取“留水养鱼、养鸡下蛋”的缓和方法，使法院裁决在一定的时间内也能得以执行。这些方法概括起来就是“五个结合”：一是小组执行与集中执行相结合；二是常规执行与执行会战相结合；三是文明执行与依法强制执行相结合；四是执行效果与社会效果相结合；五是法制宣传与情理教育相结合。

4、强化审判调研，提高审判水平。审判水平的提高，很大方面是来自于对审判工作的总结和探索，来自于对案件的分析和研究，来自于对法律的理解和适用。我们很多法官虽然不是政法院校毕业，但他们的案子就办得很好，这就得益于对审判工作的探索、分析、研究，实践、认识、总结，最终得到了提高。我们基层法院的审判工作新情况、新问题层出不穷，如果加强调查研究，了解新情况，研究新对策，就能够培养、提高法官严谨的逻辑思维能力和深刻的洞察力，发现和克服在审判工作中出现的种种问题，从而提高其娴熟运用法律的能力。因此，基层法院必须把审判调研工作，作为抓好审判工作一个重要问题来抓，作为提高干警素质、培养复合型人才的重要措施来抓，为探索审判规律、改革审判方式、提高审判效率，提供理论依据。

二、队伍建设是实现“主题”的保障

先进生产力的发展，人是起决定作用的。对法院而言，审判工作的优劣是与法院队伍建设密切相关的。这支队伍建设好了，实现“公正与效率”这个主题就有了保障。当前基层法院人员结构的现状，存在以下不可忽视的问题：1、人员年龄结构不合理；2、知识结构不合理；3、人员编制与审判任务不合理；4、审判人员与审判保障人员比例及其责权利分配不合理。人员结构出现老化现象，这还是基层法院的表象特征，由人员结构不合理产生的是基层法院知识结构的不合理，这才是内在的特征。社会上存在着法官的法律素养没有律师高的说法，其原因主要是基层法院法官的法律专业知识结构不完善。随着我国社会主义现代化建设的不断推进，社会发展速度的不断加快，知识的不断更新，法院的工作将面临越来越多的新情况、新问题。基层法院目前的人员结构和法官的知识结构还不符合社会发展的总体要求，影响了法官整体素质的提高，甚至制约了基层法院的改革和发展。从改善人员结构着手，达到改善知识结构的目的，便成了基层法院加强队伍建设的主要工作。具体要抓好以下着子：

第一，强化对干警的素质教育。在新的历史条件下，人民法院能否充分发挥审判职能作用，依法保护和促进先进生产力的发展，依法保护和推动先进文化的发展，运用法律武器维护最广大人民的根本利益，从根本上讲，必须强化队伍的素质教育。首先是要强化对干警政治素质教育。思想政治工作是一切工作的生命线。法院系统许多正反两方面的实践证明，脱离了政治思想的教育，一些干警的世界观、人生观、价值观就会产生偏移，尤其是新形势下，随着市场经济的建立和完善，利益格局的调整，带来了干警在价值取向方面的思想波动，不同程度地影响着干警的利益观、权利观、得失观。因此必须把强化队伍的思想政治工作摆上重要位置。通过加强对干警的马列主义、思想，特别是邓小平理论及江总书记“三个代表”重要思想的学习教育，增强全体干警政治理论素养，树立正确的政治立场、观点和方法，全心全意为人民服务。二是强化对干警的业务素质教育。最高法院五年改革纲要及新的法官法均对法官的业务素质提出了更高的要求。强化学历教育，组织在职干警参加法律专业专升本学习，鼓励干警参加自学考试，不断对干警进行在职培训及一些有针对性的定向培训，已成为提高法院队伍业务素质的迫在眉睫的任务。因此，作为基层法院，要解决由于多种原因形成的人员结构不合理、业务素质参差不齐等问题，就更应该重视和加强对干警的培训工作，采取各种形式，因人施教，切实达到通过业务培训提高业务素质的目的。三是强化对干警的道德素质教育。尽管最近一段时间法院开展了“一教育三整顿”活动，对干警进行了一系列的法官职业道德教育，但这并不意味着法官职业道德教育就已结束。法官职业道德教育是一项长期的、系统的复杂工程。因此，必须不断深入地对干警进行职业道德教育，使其牢固树立法官职业观念，努力做到德化于自身、德化于社会，真正使我们的干警道德素质高于社会上其他人。

第二，大力引进人才。社会的竞争归根结底就是人才的竞争。发现人才，培养人才，善用人才，留住人才，也就成了基层法院领导的责任。以前我国基层法院的进人渠道，主要有三个：一是来自部队复、转军人，二是政法院校或法学专业毕业的大学生，三是地方招干、调干人员。就目前而言，复、转军人已成为基层法院的主力军，担当了基层法院的审判重任，为我国的审判工作的发展作出了不可磨灭的贡献。但随着我国法官资格考试的规范化，尤其是从明年开始的国家统一司法考试，对法官法律专业知识的要求越来越高，目前在法院工作的相当人员感觉到压力大，显得力不从心。由于基层法院自身条件和其他条件的限制，这个现象可能还要持续一段时间。因此各级法院必须关注并帮助基层法院解决法学专科的大学生进不来、本科大学生留不住的问题。中国加入WTO已指日可待，对我国法院的影响也是深远的。这就要求基层法院在引进人才时一定要引入政治立场坚定、精法律、懂外语的复合型人才，并抓住这个机遇改善人员结构和知识结构。

第三、加紧对年轻法官的培养。基层法院人员结构的老化，迫使基层法院必须加紧对年轻法官的培养。

1、加强对年轻干警的职业道德和人生观的教育。用“三个代表”的思想严格要求年轻干警，坚持不懈地进行政治思想教育。做到教育形式多元化，教育内容生动化，尤其要注重对年轻干警职业道德的教育，使其明确其权力来源于人民，必须全心全意为人民服务，使年轻法官树立正确的世界观、人生观和价值观。

2、加大业务培训力度，注重知识更新。要强化年轻法官对新颁布法律的理解与适用，从而防止他们在适用法律时出现偏差。对年轻法官提出更高的要求，努力造就一批专家复合型年轻法官。

3、竞争上岗，优胜劣汰，增强干警之间的竞争意识。积极推进庭长、审判员聘任制，其他人员双向选择岗位制。对德才兼备者，不拘一格进行任用，做到任用一个，激活一批。激发年轻法官工作求上进的热情，对年轻干警进行全面考核，淘汰一批不求上进者，在年轻干警之间形成一种你追我赶的竞争氛围。

4、培养其严谨的工作作风、严密的逻辑思维能力。年轻法官往往具有年轻人所共有的浮躁性，在工作中容易出现偏差。培养年轻人的认真、仔细的严谨工作作风显得尤为重要。要把他们放到艰苦的岗位上去磨练，放到不显眼的岗位去考察，放到热门岗位上去展示。让具有真才实学的、人民放心的年轻法官脱颖而出。

第四，健全监督制约机制。权利失去监督，必然导致腐败。法院工作失去监督，就会导致队伍建设出现这样或那样的问题，最终导致法院在人民群众中的公信力降低、法官和法院在人民群众中的形象受到损害。当前，随着审判方式改革的全面深化，一些法官滥用审判权导致错案的现象时有发生，因此对法院队伍的监督制约就显得越来越重要。笔者认为，应从以下几个方面进行加强：一是建立完善的内部监督制约机制。通过实行党风廉政建设责任制、岗位目标责任制，层层签订责任书，一级抓一级，一级对一级负责的形式，形成事前上下监督的管理体系。通过规范立案、审限跟踪、建立案件流程管理等审判管理模式，对审判工作进行事中监督。通过审判监督和纪检监察这些事后监督，有效地纠正错误裁判。二是建立健全外部监督制约机制，自觉接受外部监督。通过建立信访接待制度、院长接待制度，与人大代表、政协委员联络制度，设立举报箱、公布举报电话，聘请执法监督员等制度，自觉接受来自外部多层次、全方位的监督。三是强化纪检监察的职能作用，严格按照《法官法》和最高法院“两个办法”的规定，对审判人员违法违纪案件进行严肃处理，构成犯罪的，移交有关部门追究刑事责任。

三、抓好法院改革是实现“主题”的途径

社会不改革就不会进步，企业不改革就不会发展，法院同样如此，不改革就没有出路，不改革就不能适应当前日益繁重的审判工作，就难以保证“公正与效率”的实现。法院改革是一项具有长期性的系统工程，涉及的面很广。当前必须抓好以下方面改革：

一是审判管理方式的改革。长期以来，基层法院的审判管理模式一般都以行政手段为主，也就是案件审判员审理、庭长指挥、院长批准，层层把关，形成了审而不判，判而不审的局面。这样严重弱化了审判人员的责任意识。因此基层法院必须在“立审、审执、审监”分离的基础上对案件审理中的各个环节和审理阶段进行跟踪管理，对期间、审限将满或超期间、审限的案件及其承办人进行警示和督促。做到管理到位，管理超前，监督在审判程序终结前。但要注意案件流程管理与审判监督职能的区别，前者主要是对案件审理程序的合法与否（是否超期间与审限）进行跟踪与管理，而后者则更注重对审判内容（判决结果）的监督，或者说案件流程管理注重程序的效率，而审判监督则注重实体的公正。

二是执行体系的改革。为解决法院执行难的问题，全国法院系统正在进行对执行机构的改革，即成立执行局。并在不长的时间内以《执行法》去规范执行工作，这将给人民法院执行工作带来生机。执行局的成立将完全解决审执分离，人民法庭自审自执的问题亦将得到彻底解决，这就是执行体系的改革。基层法院执行局如果只对同级人大负责，上下级执行局只在业务上存在指导与被指导的关系，并把执行局作为基层法院的一个部门，执行案件中将仍然会遇到的很大阻力，特别是被执行人的行政级别相对较高时。这里笔者建议在成立执行局时，或者将执行局实行双重领导，即由本法院和上级执行局来领导,同时，将经费来源同地方脱钩，由省财政部门或者中央财政统一拨款，这样可以防止地方保护主义的干扰。或者将执行局干脆从基层法院分离出去，成立一个新的警种，即执行警，实行垂直领导，遇到难以执行的案件，可以由上级执行局统一调警、统一行动。这样做可以一改过去法官文不象文、武不象武的职责交叉弊端，法官从职责上，从衣着上完全是文官，不参与任何强制行动。公务员之家版权所有

三是立案机构和监督机构的改革定位。立案审判监督机构经过近四年的改革探索，正式成立了立案庭和审判监督庭，实现了立监分离。但立案庭的职责、任务还不统一。有的要求建立“大立案”格局，有的认为立案就是类似于医院里的“门诊挂号”。笔者认为立案庭应该定位于以立案为主，按照三大诉讼法（以后还有执行法）的规定去履行立案职责，以及与立案相关的案件移送审执部门和司法统计等工作。而审判监督庭职责就更不具体明确了。有的认为审判监督庭就是依法对全院审判工作的监督，经过监督完成院长监督程序和其他部门交办关注的案件监督。不仅是程序上的监督，还要进行实体监督；不仅要事后监督，还可监督时机前移，进行审前、审中监督，这个庭不仅是程序管理庭，还是实体监督庭，它有提审、指定本院其他人员审，限期审结，建议再审等权利。有的认为审判监督庭就是依照审判监督程序复查、再审相关案件，是别人监督发现并证实有问题，由这个庭去进一步审查就是了，不存在本身具有监督职权。笔者认为审判监督庭的定位就应该是前者的观点。这两个机构都应该是审判工作机构，不是保障机构。

四是民事审判机构改革。在基层法院取消经济庭、民事庭，成立民商事审判庭已成大局。民商事审判庭的成立将大大减少内部扯皮现象，那种民、经争案的现象将一去不复返。这对于实践“三个代表”的重要思想，实现“公正与效率”这个主题无疑起到了保障作用。