做实普法依法治理 放大司法行政效应

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党的十六大作出了建设社会主义政治文明的重大决策，全国范围内的政治体制改革、政治文明建设的帷幕已经拉开。已开展多年的普法依法治理工作，作为政治文明建设的基础工程和组成部分，被纳入政治文明建设的总体框架之中。司法行政机关作为普法依法治理的主管机关，如何顺应时代变革的要求，重新审视政治文明建设带给普法依法治理的新内容，探索新形势下普法依法治理的新思路和新途径，是已经摆在我们各级司法行政机关面前不容回避的课题。我们必须顺应改革的潮流，找准司法行政在这场伟大变革中的定位，才能更好地履行我们的职能，放大司法行政的效应。

一、审视政治文明背景下的普法依法治理工作，抓住重点

政治文明建设的开展将普法依法治理工作摆到了一个更高的层面上来操作。一是因为法治建设是政治文明建设的重要组成部分。不论执政党的依法执政、权力机关依法行使权力、司法体制改革、行政管理体制改革、经济体制改革以及人民当家作主的目标和实现途径，都需要用法律和制度的形式固定下来，成为全社会共同遵守的准则。从这个意义上来说，政治体制改革就是制度、机制改革；将制度、机制上升为全体人民意志就是法治建设。可以说法治建设和政治文明在一定程度上是同义语、同一概念。二是法治建设是政治文明建设的抓手和实现途径。政治文明建设的目标和内容往往使人感到很笼统和抽象，甚至有些神秘和缥缈，有些可望不可及。而法治建设则是针对统治阶级的统治行为、执政党的执政行为，国家权力机关、司法机关、行政机关行使公共权力的行为以及社会各类经济主体、社会团体、人民群众在社会生活各个方面的活动所作出的具体规定。而法律原则和法律规定的执行则是明确的，具体的。因此，只有通过法治建设才能抓住政治文明的各个环节，才能有效实施政治体制改革；反之脱离了法治建设，政治文明建设就会缺乏实际内容而无从下手。三是法治建设是政治文明建设的保障。政治体制改革宏大而复杂，涉及社会各个方面。深层次的体制、制度的变革，具有一定的风险性。只有通过法治建设，才能保证政治体制改革的平稳和有序，才能保障政治体制的各项成果。作为政治文明建设组成部分的普法依法治理工程，不能不被时代的潮流所驱动，步入新的发展阶段。因此，必须在内容上、形式上、措施上紧紧围绕政治文明建设的大背景和主旋律加以改进和变化，在更高的领域为三个文明的协调发展服务。

1.作为司法行政机关，必须重新审视政治文明建设的大背景为普法依法治理工作提出的新课题，理性地分析其中的变化，才能更有效地把握住工作的重点，把普法依法治理工作做得更有成效。

首先是在内容上的变化。在当前政治文明的概念下，党的依法执政、人民当家作主、对权力的约束制约、建设诚信政府、法治政府、人权的保障、公民的有序政治参与、树立宪法和法律之上的观念等内容，不仅已经成为法制宣传的主要内容，而且成为依法治理的实施原则和实质内容。因此，我们必须改变以往在法制宣传上重条文宣传，轻理念启发；重义务说教，轻权利宣传；重基础知识，轻基本理论的做法，把法制宣传的重点放到以现代法治理念启发上来。引导广大人民群众和国家工作人员，特别是各级党政领导干部树立和强化尊重法律、崇拜法律、法律至上、法律神圣的观念，树立人权保护观念和依法行使自己权利的观念。在依法治理工作上要在以往有领导班子、有计划、有组织机构、有经费投入的要求基础上，开展以监督制约权力、保障人民群众的政治权利、人身权利和经济权利等法治实践活动，真正改革那些市场经济时代传下来的集权式的、行政命令式的、不合理的制度和机制。这些都对司法行政机关提出了更高的要求。

其次是在形式上的变化。在法制宣传方面，以往以急用先学、普及常识性的讲座、咨询、辅导、培训等为主的灌输教育方式，正在被日益发达的新闻媒体宣传、网络法律知识查询、群众性法治文化活动、社区民主自治活动、社会矛盾调处活动以及送法进社区活动等群众参与式、互动式和自我教育式等方式取代；在依法治理方面，正朝着公开化、程序化、规范化、制度化转变，这些相对以往的依法治理，在形式上和手段上都更为复杂和难以掌握。

再次是在措施上的变化。党委政府对普法依法的重视程度日益提高，各部门参与的主动性、自觉性大大增强，普法依法治理工作与人民群众的内在需求日益紧密，要求将其融合在公共重大事务决策、公共管理行为、制度机制建设、行业企业依法治理的具体实践中。因此，再向以往那种以发文件、开大会、检查督促、考核验收等措施来开展普法依法治理工作，显然已难以奏效。

二、做好政治文明背景下的普法依法治理工作，履行使命

1、政治体制改革的大潮把司法行政机关推向了风口浪尖。政治文明建设的帷幕已经拉开，法治江苏的锣鼓也敲响了起来，而司法行政机关却意外地发现，自己在这场大戏中竟成了指导青旦净末丑的“导演”，承担了一定的指导协调职能。由于司法行政机关自上世纪八十年代起就承担了全民普法教育的主管职能，九十年代又承担了依法治理的组织协调职能，又由于法治建设与政治文明是那样密不可分，因此，在各地大都没有专门设立政治文明指导协调机构的情况下，这项工作顺理成章的落到了司法行政头上。这对于司法行政机关来说既不是法定职能，又不是“三定”方案中所确定的职能，但却是不能推卸的职能，而且必将成为投入精力和工作量最大的“第一职能”。这项工作落到司法行政身上，使我们每个人都感受到其巨大的压力和沉重的分量。因为我们深知，作为政府内的一个职能部门，既不具有指导协调全局性工作的权限，也不具有这方面的能力；既没有相应的组织运作机构和人员，也没有相应的措施和手段，几乎是赤手空拳上战场。而面对这一项全局性的、浩大的社会工程，司法行政机关的处境有些尴尬，“知不可为、又不能不为”。然而，我们也要看到我们承担并推动这项工作也并非没有优势和有利条件。

我们的优势和有利条件是：

（1）政治文明建设目标的提出，为依法治市（区县）工作指明了方向。而司法行政机关在多年来坚持不懈地推进地方依法治理工作中积累了丰富的经验，取得了令人注目的阶段性成果，造就了一支善于工作，能打硬仗的队伍，构建了一个运作有效的工作网络，为开展政治文明提供了一个层次较高的工作平台。

（2）各级党委、政府已经按照党中央的战略决策，在科学发展观的指导下，做出了三个文明协调发展的决策。有的市、区已成立了政治文明协调机构，出台了政治文明发展纲要，着手研究和实施政治体制改革一系措施，为司法行政在这项事业中发挥作用提供了领导支持和政策支持。

（3）人民群众的民主法治意识的增强，要求有序政治参与的愿望也日益高涨。政治文明建设、基层民主政治建设顺应了民意，为人民群众当家作主开拓了渠道和途径，必然得到人民群众的欢迎和支持。人民群众的支出和参与，为我们推动这项事业提供了群众基础。

（4）市场经济的深入发展，对政治文明、依法治理提出了更高的要求，要求公共政策、公共管理更为适应市场经济体制的需要，也为我们推动这项工作提供了经济基础。

2、普法依法治理凸显在三个文明衔接的结合点上，司法行政机关不容回避。政治体制改革、经济体制改革都离不开先进的理论引导，离不开社会成员对先进制度的理解和认识，离不开人的素质的提高。法制宣传教育在精神文明建设领域具有特殊的地位和作用，是开启民智、传播先进理念的桥梁和渠道。我国正在逐步深入开展的政治、经济体制改革，是在党的领导下，在宪法和法律框架内的改革，离不开法律制度的完善和实施，离不开法治建设的规范和保驾护航，否则必然会危及到党的领导、国家政权和社会稳定。而政治、经济体制改革的成果也必须以法律的形式固定下来。因此，司法行政机关所承担的普法依法治理工作，正处在三个文明衔接的结合点上，对于三个文明的协调发展具有极为重要的意义。推进三个文明协调发展，就必须深入地开展普法依法治理工作，这是司法行政机关的职能所在，是不容回避和弱化的工作。我们只能在今后的工作中，根据政治、经济体制改革和精神文明建设的需要不断加以深化。

3、勇于迎接挑战，做时代的弄潮儿。既然时代的发展已经将司法行政推向了改革的潮头，既然改革和发展已经赋予了司法行政新的使命，对于司法行政机关来讲，是挑战更是机遇，困难和问题的存在正是对我们的考验和锻炼，怯懦和回避是没有出路的。在社会文明的进程中，司法行政机关与其强调困难、畏缩不前、无所作为，不如迎难而上，顺应社会发展的潮流，围绕最广大人民群众的根本利益，发挥司法行政机关的职能作用和优势，毫不退缩地承担起党和国家交给我们的光荣任务，不辜负人民群众的殷切希望，在政治文明建设的进程中写下浓墨重彩的一笔。这也是放大司法行政效应，提升司法行政地位的最佳契机。

三、把握政治文明背景下普法依法治理的特点，找准定位

1、跳出司法行政，成为党委、政府推进政治文明建设的参谋助手，服务决策层。政治体制改革往往是涉及全局性的，涉及法律的重大事项。司法行政机关要发挥法律人才优势、为党政机关领导决策进行法律论证，从法律角度研究制度、体制上的问题，保证党政机关的重大决策符合宪法和法律规定。同时，宣传领导，及时向领导提出合理化的意见和建议，争取党政领导对普法依法治理工作的支持。对于上级党委、政府的决策、方案、计划要负责地去抓落实，协助党委、政府掌握面上工作的进展情况，协助领导解决普法依法治理工作中遇到的困难和问题，协助领导和有关部门依法建立和完善本地区、本部门的规章制度。

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2、敢于协调，善于协调，以依法治理为杠杆，撬动本地区政治文明。协调各方。在没有建立政治文明协调机构的地方，司法行政机关要主动承担起协调各方的任务，要敢于和善于向平级组织和下级组织提出指导性的意见和建议。同时要善于总结经验，推广成功做法。工作中要“借劲”，以依法治市（区、县）领导小组办公室出面，代表党委、政府推动这项工作；要“鼓劲”，对于典型经验和先进单位，要及时予以表彰；要“聚劲”，政治文明建设、依法治理的根本是广大人民群众，要组织群众、发动群众积极投入到这项事业中来，建立广泛了解民意、倾听群众呼声的机制，建立人民群众有序政治参与的途径和平台，使人民的意志转变为政治文明建设的成果。

3、落实好自身职能，为政治文明、社会稳定发挥不可替代的作用。继续深入开展普法、依法治理工作。在法制宣传的内容上突出宣传现代法治理念，如权力本位观念、民主理念、依法执政理念、依法行政、公正司法观念等，同时宣传与老百姓切身利益相关的、与市场经济密切相关的法律知识。在依法治理上，着重对公共管理权力的规范和约束，加强公共服务建设；探索非公企业和社区依法治理的有效途径。发挥好司法行政维护社会稳定的职能，进一步建立和完善调处社会矛盾纠纷的有效机制；完善对弱势群体的法律援助；开展安置帮教和社区矫正工作；进一步深化法律进社区活动，为社区提供全方位、高质量的法律服务和帮助。

以上观点仅是笔者对在政治文明背景下司法行政如何开展普法依法治理工作的一些思考，鉴于此方面涉及的问题具有相当的复杂性，仍有相当多的、深层次的关系还有待作进一步的研究、分析和思考。