解读涉法信访

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涉法信访在过去、现在和未来一个较长时期内将一直存在着，涉法信访的巨大功效人民不会忘记，历史也不会忘记。但是，从依法治国建设社会主义法治国家的高度看，从发展的角度看，从一方面我们目前的立法不断丰富和科学完善，另一方面却又要面对大量的涉法信访案件，以致于这些涉法信访案件引起中央领导的高度重视这一现实看，我们有必要对涉法信访进行反思和探讨，从而获得一些前瞻性意见。

一、问题的提出

1、涉法信访机制中的国家权力成分不清、界线不明。一方面，几乎所有的涉法案件都有法律上的救济途径：公民对其不服的行政行为可以在行政复议、行政诉讼中解决，犯罪行为可以在由国家或者自诉人启动的刑事诉讼中解决，民事纠纷可以在民事诉讼中解决，也就是说，从理论上讲，依照宪法以及民事、刑事、行政三大诉讼法等法律行使国家审判权的人民法院本可以成为几乎所有涉法案件的终局裁判者，即司法权为终局权。人民法院将起到十分重要的作用。另一方面，现行信访机制中又存在着涉法信访案件处理权这一国家权力——但是，我们对这一权力的认识和界定远远不够：它的设定是否科学？它属于何种国家权力？它是对原有依法设定的国家权力的必要补充，还是多余的重复？它的行使是否有全局上的效果？它依照哪一部法律处理哪些案件？等等，我们必须对此有个深刻而科学的认识。客观现实是，信访部门接待了大量的涉法信访案件，彻底处理了其中一部分，但涉法信访案件却与日俱增，这反映了涉法信访案件处理权与原有依法设定的处理权之间，已经出现了互为消蚀的倾向。另外，大量的涉法信访案件属于没有进入诉讼程序，或者没有穷尽诉讼程序的案件，这又反映了涉法信访案件处理权往往有临时或者永久取代司法权的一面。例如这样一个案件：土地延包期间，某村违中央政策将原承包户种有成规模果树的土地无偿发包给另一承包户，引发土地使用权纠纷；新承包户又分三次将果树全部砍毁，引发刑事案件和民事赔偿案件。至此，该一案包含三个小案：土地纠纷、刑事、民事。但是，该案始终只能进入信访部门，并且在基层久拖未决，最后在省级信访部门的接待下，在省级内参的呼吁下，才以被害人得到赔偿后不得已息访而告结。从客观上讲，被害人始终没有要求放弃刑事诉讼，因此，该案中的刑事案件在法律上并未得到处理，但在信访机制内，该案就这样结了。

2、信访指导思想本身存在着某种矛盾。一方面，宪法规定公民有申诉权，尤其是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等所谓信访经验的广泛流传，和它在某种程度上所起到的示范作用，使得公民或者单位进行信访大有不到北京不罢休的信心和理由，于是，大量本应由基层解决的案件不得已而摆上高级领导的案头。另一方面，我们“将问题解决在基层”的指导思想，又往往使我们将很多公民或者单位在基层解决不了的案件仍然批回基层就算了事，不再做督促、检查和落实。这样，既赋予公民或者单位有信访的权力，又将大量信访案件空批回去了事，这是一个严重的矛盾。

另一个更为严重的矛盾是，几乎所有的涉法案件，都有法律上（不含狭义上的信访法律法规）的申诉渠道，这个申诉渠道就可以看作是具体法律对宪法规定的公民申诉信访权的落实，我们只需要严格执行这个具体法律的规定，就应该是保障了公民的申诉信访权；否则，社会效益就无从谈起，终局结论更是遥遥无期。打个比方，宪法规定公民有劳动（工作）和管理国家事务的权利，但这并不意味着每个公民都可以仅仅以此为由要求进入国家机关成为国家工作人员。显然，选拔国家工作人员自有一套法律法规来规范，我们只需要严格依照这一套法律法规来选拔国家工作人员就足够了。但是，我们在前述这个申诉渠道（即本来能够产生终局结论的法律程序）之外，再设定一个抵触或者部分抵触该法律程序的信访机制，这确实是一个不易解决的矛盾。

3、涉法信访的成因。总体上说，基层工作（不含基层信访工作——下同）与信访工作、对基层工作有一定的领导、指导作用的有关机关的工作之间，互相成为对方工作质量不高、效率不高的原因。基层工作对“上”有依赖性，信访工作对“下”也有依赖性，双方互相依赖，质量与效率不高自是必然。分开来说，基层工作不过关是根本。但基层工作不过关的原因又是什么呢？笔者以为其主要原因如下：所处的环境不佳，缺乏按规律办事的机制，责、权不明，违法成本低，冗员多，人员素质不高，缺乏科学竞争机制。例如，河南省高级人民法院副院长谢德安在公开发行的刊物（《公民与法》审判版）2004年第7期上发表文章称，某基层法院共有工作人员128人，但其中具有法官资格（含院领导）的仅21人。这就是说，该院具有审判案件资格的人数仅为21人，比例仅为1/6——一个绝对惊人的比例。造成这一绝对惊人的比例本身就有违反《法官法》之嫌——谁对造成这一绝对惊人的比例负责呢？再让这样的法院完全依法办案，理论上讲是不太可能的！等等。信访工作监督基层工作不到位是关键。信访工作就案办案，越办案越多，养成了基层工作的惰性和依赖性，还容易使那些问题未得到解决的信访主体误认为基层工作与信访工作“官官相护”，是一个利益共同体。

二、问题的解决

1、加强信访理论研究，创新信访工作机制。笔者注意到，关于信访工作机制，理论界进行的研究很少，实务界的研究也只是在近年来才得到自上而下的重视，传媒从制度层面进行的专题报道或者研究也几乎没有。为此应积极引导理论界、实务界加大研究信访理论的力度，寻求信访工作机制的创新。

2、科学界定信访的条件和程序，强化依法办案并且形成终局结论的观念，达到减少涉法信访案件的目的。信访的条件和程序必须规范，要让随意信访、接访、违法信访、接访者承担相应的后果；否则，随意信访、接访、违法信访、接访必然造成对信访机制之外原本可以产生终局结论的法律法规的抵触，降低这些法律的权威性、有效性、统一性。要树立和强化依靠信访机制之外那些原本可以产生终局结论的法律法规办结案件的信心和观念，并付之于行动，坚定不移地执行下去，形成万众一心维护这些法律法规的权威性、有效性和统一性这一局面，从而使使绝大多数案件还没有进入信访程序就结案。诚如斯，岂有涉法信访案件不大幅减少之理？

3、适时改革，加强依法办案的力度。如前所述，从理论上讲，涉法信访案件几乎都可以在信访机制之外得到解决，但现实中，确实有部分案件迟迟不能解决或者错误解决而导致当事人信访的情形。例如，某法院为了迎合不同的当事人而对同一案件炮制了两份关键内容和结论相异的判决书，最后在上诉审程序中才露馅；某检察机关对自己承认的十多万元债务先是拒不退还，后又拟制了一份每年退还1000元的协议，最后被央视报道称，这竟比香港回归祖国的期限（一百余年）还长；湖北某公安机关违法办案造成四名教师被错误羁押一年多，最终于2004年被央视报道后才撤销案件；某公安机关为了求得证据而让被害人再次被强奸，最终仍然办了一个更大的错案——将另一个无辜者错误羁押一年多；河南某公安机关指派两名交警出警，该两名交警赶到现场后却以自己不管治安为由拒不下车出警，放任被害人围着他们的警车转圈而被歹徒继续追砍；等等。笔者认为，对此主要应从改进第一手工作的质量和效率入手：该查办有关国家工作人员违法渎职的坚决查办，决不手软；该引入竞争机制的坚决引入，决不迟疑；该淘汰冗员劣员的坚决淘汰，决不含糊；该高薪保障的坚决高薪保障，决不顾此失彼；该下放权力强化责任的坚决下放和强化，决不保守。果如此，岂有第一手工作不硬、不令人民满意、社会秩序和道德风尚不好之理？岂有涉法信访成为难题之理？

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4、提高信访工作人员的法律素养，强化信访工作的监督、纠错功效。一个信访工作人员如果没有一定的法律素质，那么他的工作就不太可能产生法律意义上的功效，甚至还可能闹出大乱子，闹出法律上的大笑话。因此，信访工作人员应努力提升自己的法律素养，增强其做好信访工作的能力。

信访工作的主要角色应定位于：从信访案件中发现国家工作人员违法渎职的蛛丝马迹，并坚决查办。为此，应从纪检、监察等部门抽调人员进入信访机构，进行单独办公或者联合办公，将重点放在剔除国家工作人员中的害群之马上，放在纠正国家工作人员的违法渎职行为上——以此作为信访工作迈向大有可为、利国利民的方向，从而使基层工作与信访工作各行其是、各负其责。诚如斯，岂有涉法案件不被解决、涉法信访成灾成害之理