浅谈行政许可法对建设法治政府的影

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2004年7月1日实施的《行政许可法》，是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》实施后的又一部规范政府共同行为的重要法律。这部法律的贯彻实施，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都将产生积极的推动作用。

在传统的计划体制和管理模式下，政府作用无所不及，行政审批所具有的功能被片面地夸大。因此，行政审批无处不在，并常常被一些行政部门视作解决行政管理问题的万能钥匙和实现行政管理目标的“王牌”手段。行政许可法适应完善社会主义市场经济体制的客观要求和我国加入世界贸易组织的新形势，适应转变政府职能、深化行政体制改革的方向和要求，适应从源头上预防和治理腐败的治本之需要，体现了行政行为的新理念，对我国建设法治政府必将产生深刻的影响。

国务院于2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的目标。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。与依法治国的目标是建立法治国家相适应，依法行政的目标必然是建设法治政府。据此，《纲要》规定，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。我认为，行政许可法的制定和实施，对于建设法治政府的意义主要表现在以下几个方面：

一、行政许可法树立了“有限政府”的理念。行政许可法通篇贯穿了“有限政府”的理念，限制了政府的权力，有利于推动政府职能的转换。

行政许可法明确规定了赋予政府权力的价值取向、政府权力的范围、政府管理与社会管理的关系等。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则对防止公权力对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，促进政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，都具有重要作用。

行政许可法通过对行政许可权作出规定，相对集中了行政许可的设定权，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院部门内的其他国家机关一律不得设定行政许可。行政许可法还规定，地方不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定限制其他地区的商品、服务进入本地市场。这些规定有利于从源头上改变行政许可过多、过滥的现状，打破行业垄断和地区封锁，促进全国统一市场的形成和法制的统一。

行政许可法合理界定和划分了行政许可的设定权。其中，取消国务院规章的行政许可设定权，为改变部门自我授权、任意扩大本部门权力的现象奠定了法律基础。行政许可法较为充分地体现了政府权力有限的理念，这部法律的施行，必将推动有限政府的建设，并从源头上解决行政许可的过多过滥的问题。

二、行政许可法树立了“责任政府”的理念，明确了权力与责任相统一的原则，有利于强化政府的责任意识。

“有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿”，这是依法行政、建设法治政府的基本要求。行政许可法倡导责任政府，就是用法律的形式将许可的责任属性固定下来，将行政机关实施许可的权力，与应承担的监督检查职责以及失职渎职必须承担的法律责任作了具体的规定，体现了权力与责任相统一的原则。对于当事人的申请，行政机关不仅有依法受理和审查的责任，而且对于违法乱纪实施的行为还负有国家赔偿的责任。违法设定行政许可的，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正或者依法撤销；对于无正当理由不受理行政许可申请、不履行公开义务和告知义务、应当组织听证而不组织听证的、应当准予行政许可而不准的，以及滥发许可的等等，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样，行政机关行使权力的过程，就是履行职责的过程，如果行使权力违法、越权，或者不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任。如果造成公民、法人和其他组织利益损害的，还必须依法承担赔偿责任。建设责任政府，这是建设法治政府的重要内容。

三、行政许可法树立了“服务政府”的理念，强调了便民原则，有利于促进政府提高办事效率，提供优质服务。

长期以来，由于观念、体制、机制、制度等方面的原因，一些行政机关不是尽可能地为老百姓提供方便、快捷的服务，而是设置种种繁琐的程序、手续，老百姓为了得到一个许可证往往必须跑几个、十几个甚至几十个部门，盖上百个章。针对这些问题，行政许可法强调了便民原则，有利于促进政府提高办事效率，提供优质服务。行政许可法确立了一系列有利于便民、高效的制度：一是“一个窗口办理”、“统一办理、联合办理、集中办理”制度；二是老百姓申请行政许可事项，尽可能简便、高效，如免费提供申请书格式文本，可以委托人或通过信函、传真等等；三是对符合法定条件的申请，当场受理制度；四是严格在法定期限内办理行政许可、作出行政许可决定制度；五是“你只要提出申请，一切都由我来办”制度，由原来让老百姓跑来跑去拜衙门过关卡，变成由行政机关在整个审批过程中提供优质服务，只要行政机关能办的事就不再麻烦老百姓。行政许可法的这些规定，对于消除行政机关的推诿、拖拉、办事效率低下，建设高效服务政府无疑将起重要作用。在这些方面，各地都进行了积极的探索，我区的行政服务中心，就是一种便民、快捷、优质服务的集中办理形式，亦取得了良好的社会效果。

四、行政许可法树立了“阳光政府”的理念，规定了“公开、公平、公正”的原则，有利于促进政务公开，接受老百姓的监督。

行政许可法规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

“阳光是最好的防腐剂”。行政许可法的这些规定，把政府的行政行为放到阳光之下，必须做到公开、透明、公正、公平。这对于规范政府的行政行为，建设阳光政府，实施老百姓对政府政务活动的知情权、参与权和监督权，防止行政机关滥用权力、徇私枉法等腐败现象，都具有重要意义。

法治政府，必然是阳光政府。如果政府的政务活动不透明、不公开，“暗箱操作”，就必然会有各种私弊。多年来，党和国家一再强调，要求政府推行政务公开，近几年又提出建设“阳光政府”的目标。但是，政务公开虽然有所进步，但是至今不能说令人满意。关键是缺乏一种实施机制。行政许可法初步建立了一种实施机制。例如在行政许可的设定上，不仅规定了未经公布的不得作为实施行政许可的依据，而且规定在起草法律草案、法规草案和政府规章草案时，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式，听取老百姓的意见。如果没有这个程序，立法机关就会不予审议。再如在实施行政许可时，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。应当听证的事项，行政机关应当向社会公告并举行听证，并在监督检查和法律责任一章，规定了行政机关没有遵循政务公开应当承担的法律责任。

五、行政许可法树立了“诚信政府”理念。行政许可法规定了“信赖保护原则”，有利于提高行政机关及其工作人员的诚信意识。

行政许可法在我国第一次以法律的形式确立了信赖保护原则。行政许可法第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

行政许可法确立的信赖保护原则，具有非常重要的意义。一是有利于改变目前一些行政机关的行政行为朝令夕改、缺乏稳定性和可预期性的问题。根据信赖保护原则，行政机关必须诚实守信，规划计划、政策措施必须保持相对稳定，给老百姓以明确的预期。二是有利于保护老百姓的切身利益不受损害，一旦行政机关确需改变已经生效的行政行为时，由此给老百姓造成的损失必须依法给予补偿。三是有利于老百姓树立对法律的信仰和对政府的信赖。四是有利于行政机关及其工作人员提高诚信意识，进一步严格依法行政。

六、行政许可法树立了“廉洁政府”的理念，有利于进一步防止行政机关及其工作人员以权谋私的现象。公务员之家版权所有

过去，行政审批、行政许可过多、过滥而又减不下来的主要原因在于，有些行政机关把行政许可权作为“设卡寻租”的手段，谋取本部门的利益和个人私利。有的行政机关把应当是无偿服务的行政审批变成有偿服务，有的行政机关把本来应当由企业和其他组织自愿选择的服务，通过中介组织变成了强制性服务。由于行政审批、行政许可缺乏有效的监督约束机制，在一定意义上说，行政审批、行政许可助长了腐败现象的蔓延。特别是在土地使用权等有限自然资源的开发利用审批和垄断性企业的市场准入许可方面，以权谋私的现象更为严重，发生了一些腐败和徇私枉法的案件，败坏了政府现象。

针对上述情况，行政许可法正是着眼于解决行政许可中的腐败问题，从源头上预防和治理腐败，对设定和实施行政许可的全过程进行严密监控，使权力和利益脱钩，并与责任挂钩，保证权力规范运行。一是公开、透明，将行政许可的全过程置于阳光之下操作。二是原则上不收费，特别规定行政机关提供行政许可申请书格式文本不得收费，防止设卡寻租现象在具体环节上发生。三是行政机关实施行政许可不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。四是行政机关工作人员违反上述规定，依法给予行政处分或者追究刑事责任。行政许可的监督约束机制，对于树立政府新形象，建设人民群众满意的廉洁政府，同样具有极其重要的意义。

总之，行政许可法的制定是我国行政法治建设的重要里程碑，它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。