谈依法行政的基本要求

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国务院于2004年3月22日了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

一、合法行政

合法行政是行政合法性原则在行政领域的内在要求。合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。

根据我国的具体情况，合法行政应当包括以下几个方面的要求：一是任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；四是任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均得以宣告为“无效”。

合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律。职权的运用必须符合法律条文的规定，不能与之抵触。这里的“抵触”既包括实体上的抵触，也包括程序上的抵触。

通常，职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。但有的时候，当法律规定行政机关可以授权委托他人代行其部分或全部职权时，则其他团体或个人也可行使法定行政机关的职权。然而，依据合法行政要求，授权和委托需有法律根据，并且只能依法定程序。

我们强调依法行政、合法行政，并非消极地限制行政活动，并非要抑制行政的积极性。事实上，只要宪法、法律未加禁止的，不直接影响公民、法人或其他组织的具体权利义务的，行政主体在其职权范围内，为了社会的改革、发展和稳定，为了增进公共利益而开展的各项活动，都是符合依法行政原则的，现代社会要求充分发挥行政主体积极的能动的作用。

二、合理行政

合理行政要求行政实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。

合理行政是合法行政的必要补充。合法行政解决的是行政行为“合不合法”的问题，合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提，也就是说，合理是合法范围内的合理，而不是合法范围之外的合理。任何违法的所谓“合理”，都是不能容忍的。

合法行政对应的是行政区的“羁束行为”，它多呈现出“刚性的一面；合理行政对应的是“自由裁量行为”，它多呈现出“柔性”的一面。正因为如此，后者容易发现和识别；不当行政，人们不容易发现和识别。因此在现实生活中，后者给人们造成的损害更大，更应该引起我们的高度重视。

行政法上合理性原则的确立，与行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对自由裁量权的认识的深化，特别是对其控制意识的增强有关。行政上的自由裁量权是客观存在的，是行政管理得以正常开展的必然要求；但与此同时，由于行政自由裁量权较难受到约束，人们也应注意到它常常被滥用的事实出现具体行政行为显失公正的后果。无论行政自由裁量权的滥用或行政裁量显失公正，都是不符依法行政原则的。故而，我们既要承认自由裁量权的作用，又应当加强对其控制。正是在此需要下，合理行政从实质方面对自由裁量行为提出了要求，要求其内容适度、适当、合乎情理。可以说，合理行政是依法行政发展到一个较高阶段的产物，是一种更高标准和水准的依法行政。

我们说合理行政，其“合理性”的标准是什么？简单地说，就是“公平、公正、合乎情理”。具体地说，有三个方面：一是行政行为须有正当性。即行政主体作出行政行为，主观上必须出于正当动机，客观上必须符合正当的目的；二是行政行为须有平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家（集体）利益之间的平衡；三是行政行为须有情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或有悖情理的义务。

三、程序正当

程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等等，要符合法律及其精神。也就是说，行政程序既要合法，又要合理。

在现代行政法中，程序性法的比重越来越大；而在行政实践中，程序违法现象非常严重。

程序正当有如下一些具体要求：

1．坚持公开原则。公开是对行政行为的一项基本要求。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅；行政行为的程序、手续要公开，应通过公开张贴或其他途径公开，使相对人了解；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当公开形式进行，如召开听证会等，允许公众旁听。行政行为的公开，对改进行政机关及其工作人员的工作作风，加强勤政廉政建设，防止行政权力的滥用和腐败现象的滋生，保护行政相对人的合法权益都有具有十分重要的意义。

2．坚持公平公正原则。公平公正的本意是公道正直，没有偏私。这就要求行政机关及其工作人员办事公道，有徇私情，合理考虑相关因素；平等对待行政相对人，不因相对人的身份、民族、信仰、性别而有所歧视。具体来说，第一，应建立回避制度。行政机关工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请而回避；第二，不偏听偏信。应当给予当事人同等的陈述和申辩的机会、同等的示证的机会；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会，这是防止独断专行的有效手段之一。公平公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求。

3．听证原则。即在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。“公开原则”中的听证，主要体现相对人对行政行为的“知”的权利；这里的听证，主要体现的是相对人的“为”的权利。听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，它具有加强“官”“民”沟通、促进政治民主参与、提高行政效率、防止权力滥用、杜绝行政权力专横的功能，能够体现行政程序作为公正和效率整合的深层次价值。

4．顺序原则。要求行政程序的各项制度表现为一定的顺序性，如果违反了规定的顺序，即为违法或不当行政。顺序原则是行政程序的时间性的表现和要求之一，其实质是保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而对相对人造成侵害或损害。

5．效率原则。这是行政程序的时间性的另一个表现，它是为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，即所谓时效制度，如超过法定时间，即构成违法。在不损害其他目的的前提下，行政程序应当简便易行。效率原则还包含使某些程序格式化，尤其是各种行政法律文书如记录、裁决等应当作出统一的格式规定，这是保证当事人享有平等权利的必要保障，也有利于提高行政效率。

四、高效便民

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率和质量，最大限度地为公民、法人和其他组织提供方便。便民和效率原则，是我国行政法制的重要原则。它要求行政机关既有效地实施行政管理，又力避繁琐，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。高效便民的原则是“三个代表”重要思想的具体体现，是依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求，是人民政府执政为民的本质使然。行政机关只有把履行职责与方便民众、造福于民统一起来，才是真正意义上的尽职尽责。

五、诚实守信

社会信用是一个国家文明程度的标杆，建立健全由政府、企业和个人信用有机组成的国民信用体系，应该成为当务之急。而在这个体系的建立过程中，政府应该率先垂范。

首先，政府必须重诚信行公正，保证政策、法规的严肃性与统一性，做到令行禁止，不能言而无信，更不能出尔反尔、朝令夕改。目前，政府在管理经济和社会事务中，总体上做到了有法可依、有法必依，但不容否认，有的地方还存在着尺度不一、随意执法的现象。如有的法规、规章地方化、部门化严重，严重影响法制的统一性。有的法规、规章以及政策措施的稳定性、连续性不够，使人们无所适从，影响了政府的信用和信誉。保持政策的稳定与连续，信守承诺，取信于民，是建立诚信政府的基础工作。

其次，政策与信息要公开透明，不能搞暗箱操作。政府要建立信息披露制度，使人们平等地享用住处资源。否则，信息不公开，不透明，或者待遇不平等，就有悖行政诚信的原则。

第三，确立“以人为本”的理念，摒弃“官本位”的思想。政府的权力是人民给的，政府与人民之间的权利、义务关系应该平衡，不能僭越，否则就是“违约”，就是失诚失信。政府应当确立以民为本的理念，这样才能树立威信，树立起良好的形象，从而真正取信于民。

第四，确立并践行“信赖保护原则”。信赖保护原则的基础是公众对政府权力的信任，这种信任是公众安全感受和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护甚至受到损害，公众的个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将于不稳定、不连续的状态之中。因此，行政机关的行政行为应当具有公信力，公民、法人和其他组织对行政机关的决定的信赖应当受到保护。行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

六、权责统一

权责统一这一要求，可以概括成这样几句话：执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

“执法有保障”是这次《纲要》新增加的内容，而且是放在首要的位置，反映了中央对执法保障机制的重视。这是一种实事求是的态度。以往一些地方执法部门，往往“以罚没养执法”，既损害了党和政府的形象，又增加了老百姓的负担。《纲要》强调“执法有保障”，规定财政部门要保障执法经费，这有利于提高执法的纯洁性，必将大大提高执法质量和水平。

有权力的地方就应该有责任存在，有权利的地方就应该有义务存在。权力和责任、权利和义务是紧密相联、不可偏废的，更是不可或缺的。如果光有权力没有责任，权力就会变形；光有权利没有义务，权利就会走样。在当前现实情况下，尤其要强调对权力进行制约与监督。这里的责任有两方面的涵义：一方面是指行政权力主体应履行的行政义务；另一方面，是指行政权力主体违法行政所应承担的后果，或不履行法定义务所应承担的后果。公务员之家版权所有

目前在我国，对行政权力的监督是多方面、多层次的，有权力机关的监督，有行政机关的层级监督和内部监督，有新闻舆论监督，有行政管理相对人的“面对面监督”，有广大人民群众的“民意监督”，等等。当然，无论是权力机关的监督、行政机关自我监督，还是舆论监督、“民意监督”，目前还存在着薄弱环节，尤其是后两者，力度明显不够。要通过增强行政的透明度和公开性，自觉接受新闻舆论监督和广大人民群众的直接监督。

“违法受追究”、“侵权须赔偿”，在这里主要是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人责任两种形式。追究违法的行政行为是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人的责任两种形式。前一种可以由权力机关撤销违法的抽象行政行为，或由有权行政机关直接予以纠正、撤消责令自行纠正、撤消等形式，追究行政主体的责任。后一种主要是通过行政处分来追究公务员的个人责任，当然，触犯刑律的，还要追究刑事责任。行政区机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的要承担赔偿责任。这里强调的是客观违法原则，即只要行政行为客观上违法，侵犯了相对人的合法权益并造成损失，就应承赔偿责任，而一般不考虑主观上是否有过错。主观是否过错只作为国家机关向其工作人员追偿的一个标准。客观违法原则有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于增强行政机关的责任心。