论政府职能转变与行政管理转型

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府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。

本文从贯彻落实《行政许可法》着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。

本文以《行政许可法》施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。

研究目的：研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。

意义及背景阐述

第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。

第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。

第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。

第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。

第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，2004年3月国务院了《全面推进依法行政的决定》；7月1日《中华人民共和国行政许可法》全面施行；9月19日中共十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，条件已经成熟。本文试从《行政许可法》的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。

正文

一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系

行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。

虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。

1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。

2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行政，依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则，政府应当依照法律行使法律授予的职权，政府实施行政管理，法无规定不得为之，法定事项依法为之，规范用权；二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准，还要依照行政程序法规定的程序，用权规范。以往行政立法对实体规范规定较多，管理程序的规定很少，政府实施行政管理重实体、轻程序。三部法律改变了思路，确立了行政法治原则，《行政许可法》、《行政处罚法》明确了政府管理的具体行政行为的程序和要件，《立法法》则明确了抽象行政行为程序，且《行政许可》由于明确了行政违法的法律责任，其设定法定程序更具严肃性和操作性，要求政府必须遵守行政管理的法定实体规范和法定实施程序，依法行政的要求更高、更明确。

3、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然。长期以来，我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制，对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法，甚至自己制定“红头文件”，无限制地设定行政管理事项或范围，政府自己立法、自己设权、自己执行，政府管理的权力和范围无限，责任和义务有限。一个无所不管的无限政府，必然抑制经济和社会发展。《行政许可法》以及《行政处罚法》、《立法法》的施行，限制了政府立法权限范围、行政管理事项和权限的设定范围，规范了政府立法行为、规范了行政管理的事项和职权的设定程序，建立了行政许可评价制度，对行政权力进行制约。按照《行政许可法》的精神，政府应当集中精力管好法律规定的管理事项，凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务，政府不需要去管理，也不应干预市场行为。

4、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求，政府行使权力，实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于体制原因，注重政府权力、管理相对人义务的设置，而政府的义务、行政法律责任虚化，权力和责任不对称，体现行政管理单极化、政府本位的思想。《行政许可法》的一大突破，就是树立“权责”观念，明确了政府的职责和责任，二是违法设定管理权力、行使权力，不依法履行法定监管职责，应承担法律责任；三是违法增加管理相对人义务，应承担法律责任；一是应当履行许可事项的后续监督检查职责；四是损害当事人合法权益应承担赔偿责任。同时，一个负责任的政府同时也应当是诚信的政府。《行政许可法》为此确立了行政管理社会信赖保护原则，建立了合法生效许可不得撤销制度，违法许可可撤销制度、撤销违法许可和为保护公共利益撤销许可对合法权益的损害赔偿制度和补偿制度等。责任政府、诚信政府的建设成为法定刚性要求。

5、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开，政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素，甚至是管理机构的地址、电话，都颇费周折，办事疲于往返，不堪反复，导致社会成本增加，行政效能低下，监督政府行为更是无从谈起。2000年起，部分地方政府陆续自发推进行政审批制度改革和政务公开，由于观念和体制方面的原因，未触及根本。《行政许可法》等三部法律建立了“公开听证制度”，政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证。《行政许可法》对行政许可公开的要求，也即对行政管理的要求，则更为具体：政府不得实施未公布法律依据的许可事项，必须通过各种媒介，公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录，并执行“法定权利告知”制度。行政管理要素成为社会公共信息，政务公开和公开行政已成为法定制度。

6、服务型政府的要求。行政管理是政府的本职。所谓服务型政府，就是行政管理转型，政府改变管理方式，以服务的方式进行管理，并提高服务效率和质量，提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的行政管理模式，其重事前许可，轻事后监管。正是由于缺乏对当事人执行被许可事项，履行法定义务的监督检查，且对当事人从事活动是否依法获准的监督检查不到位，反之又影响了行政许可的严肃性。实践表明，到位到边的事后监管相对于行政许可的事前管理，更具实效。缺乏后续监督检查执法的行政许可主导的行政管理只能是单向、低效的。任何服务必定是双向性的，良好的服务必定具有便利性。依照《行政许可法》确定的平等、便民、精简、统一、效能的原则以及事后监管制度，行政管理转型，提供优质、高效的公共服务，一是变政府单向管理为政府和社会双向互动；二是改变以“行政许可主导”为“事后监管为主导”；三是按非歧视原则平等对待服务客体；四是自然开发和公共资源配置，要求采用招标、拍卖等市场竞争方式；五是采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段，推行电子服务；六是整合管理操作程序，相对集中或综合实施，减少或联合、集中程序环节，再加全面的政务公开，提高服务的便利性和效能。

二、国外行政许可情况

世界各国非常重视行政许可的制定和实施,把行政许可的制定与实施作为发展社会、经济的重要工作来做。美国是世界上实施行政许可最早的国家，欧洲、日本等国大多借鉴美国的行政许可做法，尤其是日本二十多年来在行政许可领域有了长足的发展，非常值得我们学习、借鉴。

1、行政许可制度。长期以来，日本对公务员的考核偏重了事后评价，如采取行政监察、会计审计等事后监察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策评价机制，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月颁布了《政策评价法》，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。

2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝一些不公正现象。日本于2001年9月引进了电子招标制度。国大交通省是日本中央政府机构中规模最大、权限最集中的省厅之一。该省自2001年起在一部分公共建设项目中引进了电子招标，从2004年底起将该省管辖的所有公共工程和咨询、评估业务中的约4万多项目实行电子招标，并将于2010年度前在所有公共工程中采用电子招标。公共工程以外的采购也采用了网络公布和招标的方法进行。各省厅的采购计划都是单独公布目录、自行进行采购的，并从2000年6月起，改为在政府网页上统一公布，任何企业和个人都可以自由检索。而且，招标资格的标准也统一了。企业只要通过某一省厅的招标资格审查，就可以在任何时候参加任何一个省厅的招标。

3、许可制度改革。日本和欧美一样虽没有专门的许可法，但是现行的法律和政令中规定了许多许可的内容。根据日本总务厅发表的《1999年规制缓和自律书》的统计，中央所管的许可大约有11000项，其中法律规定的约有8100项，政令规定的约有400项，府省令、规则规定的约有2200项，其他约有380项。行政许可的目的是国家根据经济和社会发展的要求，通过对公民和企业的活动进行干预，防止自由放任给社会和公民带来不利影响。但是，随着经济的发展和社会的变化，一些行政许可失去了实际意义，成为阻碍资源有效分配和经济发展的障碍,削弱了经济和社会的活力。为此，20世纪90年代以来，日本开始进行改革，着手对行政许可进行清理。改革主要体现在以下几个方面：一是尽量减少为经济目的设立的行政许可，将为社会目的而设立的许可控制在必要的和最小的范围内；二是由事前许可型向事后许可型转变，由免许制向许可制过渡；三是许可的内容和审查标准应当明确、具体，能够量化的尽可能量化，减少自动裁量的因素，简化审批程序，缩短审批时间；四是改进许可的审批方法，充分发挥民间机构的作用。在强化企业自主检查、自我约束机制的同时，对确需政府检查的，在具体实施时也要充分发挥民间检查机构的作用；五是改革资格制度。对各种资格制度进行清理，取消不必要的资格，同时对新设的资格要审查、把关。日本通过改革行政许可制度，取得了很大的成绩，国内消费和投资增加，日本经济发展也因此得到了一定促进。

我国借鉴欧美，尤其是日本行政许可的经验做法，针对我国行政许可的情况，经过一段时间的艰难探索，进行了大胆的创新，颁布了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法的颁布实施，无异于中国政府的一场“自我革命”。不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。行政许可法的颁布和实施，为依法行政建设法制社会、责任政府提供了有力的法律依据，使我国的行政许可发生了根本性转变。

三、存在的问题和困扰

目前，国家和地方贯彻实施《行政许可法》工作已经深入开展，《行政许可法》的学习、宣传力度加大，各级法规文件清理，行政许可、行政管理事项的清理，整合规范工作程序等工作初步完成，政务公开、加强事后监管，配套制度建设等工作取得一定成效，同时，也存在一些问题和困扰，因而，贯彻落实《行政许可法》的要义，政府行政管理转型依然任重道远：

1、思想观念问题是行政管理转型的障碍

一是从管理者的角度看。主要表现为贯彻《行政许可法》，加速行政管理转型的主动性不强，思想观念的转变跟不上市场经济和民主法治建设形势发展。长期传统计划经济体制下形成的意识是：政府强制、本位型管理，权力无限，责任有限。这样的意识主导的“管理就是审批，审批就是权力”的观念仍然存在，把许可和监管作为权力、地位、利益的来源，权威的象征，甚至是寻租的资本，思想上不愿放弃行政许可权力，因此不可能真正从转变职能，以民为本、执政为民、责任政府、行政服务、依法行政的高度，认识贯彻《行政许可法》，行政管理转型的实质和意义，表现出推一下、动一下的被动应付。

二是从管理相对人角度看。一部分市场主体仍然留念政府行政许可的管理方式，并不从根本上支持《行政许可法》的贯彻、行政管理的转型，因为，利用其与许可部门、经办人员的长期交往所形成的良好、固定的人际关系、利益链条，获取许可的难度小、比例高的“优势”，可以达到压制、排挤竞争对手，最大限度地获取市场份额，保障自身利益的目的。

2、行政权力的监督和制约机制不健全

一是内部监督制约机制。目前，虽然政务公开已制度化、经常化，但公开的主要是行政许可和管理的依据、条件、申请材料、申请材料、时限等，而政府内部相对封闭运行，社会外部监督条件不完备。同时，政府自身的内部监督、制约机制尚未健全，行政许可和管理工作自受理到决定，内部运行流程中各环节及岗位设置大多为“串联式”，而非“并联式”，难以相互监督、制约，特别是当行政许可和管理存在自由裁量空间和变量的，腐败违法行为就有机可乘。

二是外部监督的实效性。受“官官相护”、“屈死不告官”等传统观念影响，以及非独立司法制度、司法效能存在的问题影响，行政管理相对人，特别是长期进行市场经营的一些企业、组织，为了避免诉累及招致今后的阻碍，与政府部门、经办人员能长期友好相处，以期获得各种长期“便利”，“以和为上”、“和气生财”，而不愿或不敢对行政违法行为提出复议、行政诉讼，放弃监督的权力，也使行政行为的司法监督不到位。

3、贯彻《行政许可法》工作中存在的问题。

一是执行《行政许可法》还未完全到位。已被公布取消的行政许可事项还在实施审查的现象仍然存在；有些本属行政管理的事项如备案等却按许可方式实施；有些行政管理事项，在形式上未明文设许可，在实际操作中时有增设许可事项、许可条件、前置审核或将管理要求与法定许可事项挂钩，加以前置的现象，“只做不说”，有的甚至已墨守成规。

二是行政许可事项按法定程序规范操作还没完全到位。由于时间等多方面的原因，有的许可事项未按许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。

三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理，因此，一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理，并将“审批”与“管理”等同起来，而行政许可事项一旦被取消后，显得茫然不知所措，对于行政管理转型，事后监督方式缺乏超前研究，使后续监管措施滞后。

四是法定行政许可依据的修订滞后。《行政许可法》规定，法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前，有的设定行政许可的法律、法规，未规定许可条件、程序、申请材料，或者作原则规定，而且修订工作滞后，一方面增加了行政许可依法实施的操作难度，另一方面给以细化为由，增加许可条件、材料、程序环节，留下了缺口。

五是部门规范性文件制定需监督规范。有的政府部门制定规范性文件仍有设定或变相设定行政许可事项、条件、材料、程序环节，以及增加管理相对人义务的现象，且时有变化调整，随意性较大。这些规范性文件的制定基本上未按照规范程序进行，未经法制机构审核和组织的论证。此外规范性文件的备案审查制度也存在缺陷，对违法的文件监督审查和处理纠正不严格、不到位。

六是关联性行政许可事项的“并联实施”难度较大。根据行政许可法规定，地方政府应创造条件，实行关联性行政许可事项联合审批或综合、集中办理。目前，有的地方、系统初步实行了行政许可申请集中受理、集中回复，但仍不完全到位，同时，由于部门权力、利益本位意识的影响，有关行政许可的实施机关对于联合审批或综合、集中办理并不积极，这项制度的推行难度较大。

七是行政过错责任的追究不到位。一些地方政府先后制定出台了“行政过错责任追究制度”，违法或过错行为模式及责任追究的方式、种类和幅度均有较明确的规定，但因种种原因，执行情况并不理想，行政许可、执法监管中的违法行为或过错行为得不到及时、有效得追究，权力与责任不对称。

4、管理体制上的问题和困扰

一是“谁许可、谁监督”的原则和相对集中处罚权的矛盾。目前，各地实行的相对集中行政处罚权，一支队伍综合执法的机制，在提高执法效能等方面发挥了重要作用。根据《行政许可法》的规定和精神，实施行政许可的机关应履行监督检查的职责，包括未经许可的活动和行政许可的内容执行情况的监督检查。两者如何协调需要深入研究，特别是出现违法行为危害不大可以采取补办许可手续等补救措施的情况下。

二是受理、初审的合法性与组织原则的矛盾。《行政许可法》规定，行政许可的委托实施和受理初审要有规章以上法律依据。有的行政许可事项，上级部门要求或委托下级机关受理、初审管理事项的申请，但又没有法定依据规定，而根据“下级服从上级”的组织原则，下级部门又不得不办理。

三是法定行政征收与行政许可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相应的法定行政强制措施加以保障，以往实际操作上可以通过与行政许可挂钩，作为许可要件审查把关，加以保障，但即便如此，管理相对人欠费、逃费现象仍比较严重，难以按标准足额征收。按照《行政许可法》要求，实施行政许可不得收费（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得继续采取，将更加难以保障。

四是硬件保障不足与执法职责任务的矛盾。以往很多行政机关依靠关联收费保障行政许可实施和监管执法工作。行政许可法施行后，行政机关实施行政许可不得收费，同时监管执法的职责大增，现有行政经费、执法人员已难以应对行政许可和监管执法任务要求，而另一方面，地方政府公共财政体系尚未建立，经费和人员又未相应增加，行政许可实施和监管执法的硬件保障不足。

四、贯彻行政许可法，推进行政管理转型的思考和建议

针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题，我们研究提出5点建议，旨在推进政府职能转变、行政管理转型，加强法治保障，提高行政管理效能。

1、树立“责任、权力”共同体的意识。

加大法治宣传教育力度，广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点，普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人，改变以往学习教育重形式、轻实效的做法，以讲求实效、领会实质、学以致用为本，采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式，使学教对象在学法中获得物质利益；采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式，加强执法人员的学习教育，并与干部考核挂钩。通过有实效的学教，推动观念转变，树立“权责”意识，提高法治素养。

2、强化行政立法保障。

进一步加强行政立法工作，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现执法机关依法即可操作。

一是调整立法思路。在立法内容设置上，应当尽可能减少行政许可事项设定，降低社会成本和行政成本；设置行政许可的，就应当依照行政许可法规定，明确许可实施的各项要素；

二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施，并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化，明确其法律责任；

三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下，扩大行政处罚的行为种类，提高法定处罚幅度或标准，并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度，以提高违法成本，控制违法行为，给行政执法予以法治保障；

四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的，应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织，实施许可、处罚等执法，或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法，为委托执法提供法定依据。

3、创新市场监管执法机制。

政府应当加快职能转变，充分发挥市场和行业自治自律作用，同时对于法定行政执法职责应当依法履行，并着力于执法机制创新，提高行政执法效能。

一是引入市场化手段，推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务，并规定具有普遍约束力的管理规范和要求，然后再进行行政执法，作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展，这一模式的适应性减弱，需要转变。“行政合同”模式的内涵就是：变行政行为为合同行为，变普遍约束为个体规范、合同义务；行政管理相对人需从事特定活动，与政府签定“行政合同”，政府作为甲方，将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任，列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任，合同当事人遵守合同约定，按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益，并履行约定义务；合同当事人不履行约定义务的，依法按合同追究违约责任，以达到行政管理的目的。

二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源，施行有奖举报制度，增加违法行为线索，执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性，充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为；充分鼓励利害关系人，监督举报侵害其合法利益的违法行为；充分调动人民群众的积极性，监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理，并对有效线索举报人予以适当奖励。

三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高，执法信息不畅，监督缺乏参照和依据，是一重要原因。因此，政府应当通过新闻媒体、互连网等平台，定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息，同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息，包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为，以及其他不履行法定义务行为，并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息，为社会监督市场主体行为创造条件。

4、加强政府执法内部监督制约制度建设。

人的观念和意识转变不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度，加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约，对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。

一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置，改为“并联式”设置，变封闭运行为开放运行，形成上游环节对下游环节的复核，各环节和岗位相互制衡，分散权力，避免过于集中；

二是不定期抽查，定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进行不定期的抽查，并将执法工作情况纳入执法人员年度考核，行政许可执法人员考核以合法性为先，行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先，考核应当奖惩挂钩，并实行“违法行为一票否决”；

三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立，有制度的要尽快完善，并严格执行，切实查处不依法履行职责、违法执法行为，追究责任，落实到位，体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度，把住关键一环；

四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治腐败廉政体系建设，建立轮岗制度，行政执法工作人员应当定期轮换，并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类，分别规定相应、科学的轮岗期限，避免执法岗位，特别是关键岗位人员“掌权”过长，形成“利益链”。

5、加快管理体制改革创新。公务员之家版权所有

一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法，应当在考虑执法效能的同时，考虑减少当事人损失，降低社会成本。行业系统内行业关联度高，行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉，与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作，基础相对较好，因此，按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的，也是科学的。

二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收，保障征收；尽快建立政府公共财政体系，在实行收支两条线的同时，相应增加行政经费，并确保满足行政执法实际需求，予以充分保障。

三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务，特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务，相应增加执法检查人员编制，并增加、改善执法装备，加强硬件保障。

四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩，不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”，政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建，不再直接参与行业协会的管理事务，实现行业协会由行业单位自行发起成立，自治自律，自行承担责任，还行业协会以原本属性，充分发挥中介组织的市场自律作用。