从检察权的定位谈谈法律监督的加强

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长期以来，对于我国检察权的界定，可谓众说纷纭，莫衷一是。对于检察权的模糊认识已经影响到检察工作的开展，如果检察权的定位尚存在模糊认识，检察工作就会缺乏力度，检察机关独立性也会受到质疑。检察权的定位尤其关系到当前的检察改革工作，可以说，检察权的定位问题是解决检察权怎么改，方向如何，关键在哪等一系列问题的前提所在。目前对于检察权的定位主要有以下几种观点：（1）检察权是一种行政权；（2）检察权具有行政权与司法权双重属性；（3）检察权是一种司法权；（4）检察权是法律监督权；（5）直接用“检察权”予以定位。笔者仍然较为赞同第四种观点。

一、检察权定位于法律监督权的理由

1、一个国家机构所具有的性质、地位、职能作用决定了这个国家机构和权力的性质。每一个国家机构都有它特定的职能、作用、职权，各不相同。检察权应该受制于检察机关的性质，中国的检察机关是法律监督机关，是通过检察活动来实现法律监督的使命，这种职权性质必然是法律监督权。

2、司法行、行政权、检察权均无法准确定义检察权的性质。检察权定位问题是将何种法律职能作为检察权的基本职能或本质属性并以此为根本构建检察权体系的问题，也就是检察权究竟是什么性质？性质是一个事物所特有的质，那么，什么是检察机关所特有的质呢？司法性、行政性均不能作为检察院的性质，从整个检察活动看，不能否认带有司法性、行政性的活动，但这是实施检察权力的一种方式、方法，不能界定为职权的基本性质，法院在组织体制上同样存在行政化的影响，难道审判权应该定位于行政权？同时，检察权也不享有完整的独立性、终局性，我国也不是实行的三权分立的国家制度，显然不可以简单地将检察权划入司法权与审判权相提并论，它应当是一种独立于司法权和行政权之外的权利。而用检察权简单作为检察权的性质，将检察职权的概念与本质混为一谈，放弃了检察权的准确定位，更是犯了一种循环论证的逻辑错误，不利于检察权的发展。

3、法律监督权是检察权的核心。概括地说，我国检察机关是有四大权能，即监督权、侦查权、批捕权、公诉权、另外最高人民检察院还有一项司法解释权。这种监督权是核心，贯穿于一切检察活动之中，如侦查权不仅仅是对犯罪的侦查，主要是对国家工作人员执行职务过程中的合法性或犯罪行为进行监督，而且在行使这种侦查权力的过程中，具有司法弹劾性，即对不称职的国家官员监督、弹劾，实际上是以法律制约权力，是保障法律在国家公职人员的职务活动中的实施，检察机关的这种侦查就是实现法律监督的手段；批捕权的行使，从它的本质属性来说是为了更好地控制侦查权或侦查行为，在侦查过程中保障人权，而公诉权更是检察机关站在国家的立场上维护国家法律的尊严，是对犯罪嫌疑人进行追诉、具有国家强制力的执法活动，这种追诉活动本身就是监督国家法律实施的行为，同时公诉权的行使突出地表现为对侦查权和审判权的监督，具有维护国家法律的严格遵守与正确适用的作用。

二、检察权定位于法律监督权的价值基础

1、宪政基础

任何一个法治国家在设计自己的政治制度时，都不能不考虑如何建立一套有效的监督制约机制，都必须考虑如何防止国家权力被滥用的可能性，西方国家的“三权分立”的理论构筑了自己的分权制约监督体系，我国实行的是人民代表大会制度，法律监督权与行政、审判权一起作为国家权力结构中彼此独立的组成部分，由专门的国家机关行使，是我国宪政制度的特色。全国人民代表大会作为统一的最高的国家权力机关，享有广泛的权力，这就决定了人民代表大会对于由它产生并对它负责的其他国家机关的监督只能是宏观的监督，而不可能是一种经常性的具体的监督。同时，我国的其他国家机关都是由人民代表大会产生并直接对人民代表大会负责，这些国家机关相互之间互不隶属，又没有相互制约的机制，不可能通过相互制约来实现权力制衡，检察机关行使的法律监督权，是我国宪政制度下权力制衡的必然要求。

2、法理基础

法律本身所具有的普适性、统一性和强制性决定了法律监督权存在的价值合理性。立法者制定法律的目的，是希望在其权力所及的范围内把法律的规定适用于所有对象，为人们的行为提供统一的规则和界碑，并且具有强制个人服从的本性。但在事实上，法律作为凝结在规则中的统一国家意志，与个人意志追求自在，不愿服从他人意志特性之间就存在矛盾与冲突，这种矛盾和冲突，在客观上就决定了国家只有通过强有力的检查督促手段来保证法律的统一遵守，从这个意义讲，法律监督是法律存在的基础和保障，是国家实现法律强制力的手段。

3、现实基础

从我国法治建设的现状看存在三大问题：首先，从法律本身的情况看，我国法律留下太多的可以任意解释的空间。我国的许多法律规范都是弹性条款，以致就同一问题作出的相去甚远的决定，都不违反法律的规定，就刑事法律这种制裁性质非常严厉的法律，仍有许多条款把行为是否构成犯罪标准留给了执法者；其二是我国现行的司法制度难以保障法律的统一正确实施，司法过程中人为的因素对法律的适用影响太大，尤其是司法机关在内部管理上长期的行政化管理模式，给我国的司法制度打上了深深的行政烙印；其三，我国的司法腐败和执法不公现象还将长期存在，司法队伍的现状在短期内无法彻底改善。以上三个现实问题，决定了必须有一个专门的法律监督机关，充分地行使法律监督权，去发现存在的违法问题，督促司法机关正确地适用法律，这是我国法治建设的实际需要。

三、关于加强检察机关法律监督权的建议

综上，检察权的本质属性是一种法律监督权，具有充分的存在价值与现实基础，但遗憾的是在检察机关的实际工作中，相对于侦查、批捕、公诉权的先使，恰恰是这一最为核心的基本职能成为最为薄弱的环节，检察机关作为法律监督机关存在的独立性与存在价值都受到了质疑，可以说，法律监督权的加强已经成为关乎检察机关存在与发展的首要问题，笔者就此问题提出以下几点建议：

1、增加检察机关立法层面上的统一监督权。

从我国宪法对于检察机关的定位直观地理解，我国检察权所实施的法律监督是一种国家监督，其职责在于保障国家宪法与法律的统一、正确实施，属于普遍意义上的法律监督，包括立法、执法、司法的全面监督，但在实际中检察权的法律监督仅局限于诉讼监督与职务犯罪监督，尤其是立法层面的监督更是一片空白。国家立法的统一上法律得以统一正确实施的前提，国家专门的实施法律监督的检察机关应当有权进行监督。首先建议通过立法增加规定检察机关法律统一监督职权，特别是对地方立法机关或者有关部门制定的文件、决定、地方法规等是否与国家宪法和法律相统一有权监督。同时应当增加检察机关对司法解释监督权。多年来，最高人民法院、最高人民检察院和国务院及其主管部门进行了诸多的司法解释，各级司法机关都遵照适用，它对协调全国各级司法机关的诉讼活动和正确执行国家法律、法规也起重要作用。但是，也出现了一些问题，尤其司法解释内容不一致给司法机关适用法律造成了混乱，而在检察实践中以高法解释为办案依据来避免案件改判的现状更是与我国宪法专设检察机关为法律监督机关的地位极不相称，也严重影响了检察权的价值体现。鉴于此，笔者建议通过立法规定检察机关对司法解释实行监督，对不符合法律规定的司法解释，检察机关有权停止执行，保证司法解释的准确性和正确有效适用。

2、对于法律监督权的规定应更加明确具体。

检察机关作为国家的法律监督机关，主要职责是代表国家对各种违法行为进行法律监督，其权利应当是具有强制性的，因此对于监督权应有具体的规定。但从我国目前涉及检察监督的法律规定看，不仅立法内容少，而且有关立法也过于原则、空泛，没有规定具体措施，缺乏可操作性。如目前对于公安机关的刑事诉讼监督，在立案监督中，对有案不立享有监督权，但对有案不立者应当如何办，则缺乏规定。同时对于不该立案而立案的监督也缺乏力度，而对于公安机关坚持不采纳检察机关对于侦查过程中的纠违建议更是束手无策，缺乏具体解决措施。对于审判机关的刑事诉讼监督更是难以进行，抗诉是最主要的手段，然而抗诉的成功率令人尴尬。在民事、行政法律监督上的问题就更多。监督手段单一、渠道不畅通等问题一直困扰着工作的开展。

3、增加检察机关参与民事、行政诉讼的司法权。

我国民事诉讼和行政诉讼法都原则规定了检察机关对民事、行政诉讼实行法律监督，但只是规定检察机关对人民法院已生效的民事、行政判决、裁定可以提出抗诉权。实践证明：检察机关没有权参与民事、行政诉讼活动权，就很难发现民事、行政诉讼中不执行国家法律的行为，即使是通过其他途径发现了，由于检察机关没有必要的司法权力进行权力制约，也不能有效的制止住不执行国家民事、行政法律行为，检察机关实施法律监督的效力不大。民事、行政检察监督手段过于单一，与检察机关对刑事诉讼的监督关系失衡，不利于我国法律的全面正确实施。针对这一情况，笔者建议是否可以通过立法增加检察机关关于民事、行政诉讼司法职权，如增加检察机关参与民事、行政诉讼案件的途径与权力；增加对已生效的民事、行政判决、裁定的执行监督；增加检察机关对重大民事、行政案件起诉权，对于重大危害国家、公共利益的违法行为，检察机关代表国家和公众可以提起民事、行政诉讼，追究当事人的民事、行政责任。

公务员之家版权所有4、减弱检察机关的行政化色彩，保障检察机关法律监督权的独立有效行使。

我国的检察机关实行的是“双重领导”体制。即上级检察机关和同级党委共同领导，检察长由党的组织部门管理，上级检察机关“协管”，同级人大任命。副检察长和中层干部由同级党政部门按照行政模式进行管理，检察机关内部长期以来也采取的行政机关那一套指令性管理模式，也导致了检察机关从里到外的行政化色彩，使得检察机关的工作受到各种因素的制约和影响，特别是涉及到地方一些重要利益或者主要领导的案件，检察机关的独立性往往无法保证。同样检察机关内部管理的行政化使得检察官缺乏司法人员相对独立的地位，极大地降低了工作效率，影响了对案件客观、公正、及时的处理。目前的当务之急是在坚持党的领导下探讨如何建立一种科学的合理机制，来保证现有体制下的检察权能够依法独立地运行。

5、加强检察机关内部监督，提升检察机关法律监督权的权威性。

当前对检察机关法律监督地位的质疑声中，就包括“谁来监督检察机关”的疑问，检察机关作为法律监督机关，其权力也应受到监督和制约，这种监督分内部监督和外部监督。其中在机关外部有人大的监督、社会舆论的监督，检察机关的党员、干部还在接受纪检、监察部门的监督。内部的监督相对薄弱，如自侦部门，查处的都是国家工作人员的犯罪，在侦查过程中是否有非法取证、侵害犯罪嫌疑人的合法权益的行为；再如，对自侦部门应当立案而不立案的怎样监督？这些问题都影响了检察机关行使法律监督权的权威性与说服力，必须认真加以研究解决。