论政府的创新能力

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论政府的创新能力

党的十六届四中全会着重研究和部署了加强党的执政能力建设的若干重大问题，作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，对当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设提出了提高“五个能力”的明确任务，那就是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。《决定》指出，全党要紧紧围绕上述任务，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增强新本领。这里强调的“四个新”，核心在创新，离开了创新，加强党执政能力建设就会成为空中楼阁。因此，全党和党领导的各类权力机关、群团组织都要致力于创新，作为行政机关的政府尤其要重视创新，不断提高创新能力。

现代经济学上关于创新比较完整的概念，是美籍奥地利经济学家熊彼得首先提出来的，他对创新定义了三个层次：一个是创造，一个是再次发现，一个是重新组合，都是创新。同志把创新的意义提升到了新的高度，他说：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”实质上，创新也是我们党历来思想路线的一个重要特征。第一代领导集体确立了实事求是的思想路线，实事求是就是创新的最高境界；第二代领导集体确立了解放思想、实事求是的思想路线，解放思想的目的就是为了创新；第三代领导集体确立了解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，与时俱进必须通过创新来实现。十六届四中全会总结了我们党执政五十五年来的六条经验，其中第一条就是，必须坚持党在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践。这也是我们党在指导思想上创新的一个基本要求。

从一个区域来说，创新是发展的火车头。区域创新的主体包括很多层面，既有各种社会组织，各个企业，也有社会公众个人，还有政府(也可泛指现在的党政组织体系)。在所有的创新主体中，政府居于引导地位。总理在谈到中国国情时讲了一个乘除法的比喻，他说，中国有13亿人口，再大的成就除以13亿，都是一个小数字；再小的问题乘以13亿，都是一个大问题。在区域的创新发展体系中，也有这样一个乘除法，当政府创新能力强的时候，它对于区域的整体创新能力具有乘数效应，将会扩张区域的创新能量，极大地促进区域的发展；当政府创新能力弱的时候，它对区域的整体创新能力具有除数效应，将会抑制区域的创新能量，阻碍区域的发展。

讲政府创新与区域发展这一主题，必须回答好四个问题，即：为什么要增强政府创新能力、从哪些方面增强政府创新能力、靠什么来增强政府创新能力、怎样评判政府的创新能力。

一、为什么要增强政府创新能力

从大的方面来说，是三个迫切需要：

第一，提高政府创新能力是执政党实现长期执政的迫切需要。中央之所以高度关注执政能力建设问题，有着历史与现实的原因。早在延安时期，黄炎培先生就对提出过历史兴亡的周期率现象，“其兴也勃焉，其亡也忽焉。”古今中外，很多政党的沉浮起落，很多政权的兴衰更替，无不给我们以深刻的警示。像苏联共产党执政70多年，使苏联成为与美国平起平坐的超级大国，但几乎一夕之间，土崩瓦解；像中国的国民党，号称“百年老店”，也丧失了执政权；像满清政权，创造了康乾盛世的辉煌，最后沦落到任人宰割的地步。分析其中的原因，根本的一条就是因循守旧，没有与时俱进；固步自封，没有改革创新。可见，创新能力是执政能力的基本内容和重要体现。一个没有创新能力的政党，它的执政能力必然受到质疑，严重的就会被群众所抛弃，为时代所淘汰。而政府创新能力是执政党的执政能力的重要体现。中国共产党坚持在宪法的范围内活动，在党的领导下，通过政府的行政职能，去实现对经济社会事务的管理。如果政府的创新能力强，就必然能创造性地贯彻党的路线、方针和政策，确保党的执政目标和执政意图得到实现。反之，如果政府没有创新能力，思想僵化，不能突破旧观念、旧体制和老办法的束缚，党的路线、方针、政策就不可能很好地得到贯彻落实，就不可能维护好、发展好、实现好群众的利益，从而偏离党的执政目标，使党的执政意图落空。这样，就会削弱党的执政能力，影响党的长期执政和国家的长治久安。

第二，提高政府创新能力是加快区域发展的迫切需要。区域发展与区域创新密切相关。前面说过，政府创新在区域发展中居于引导地位，引领着区域发展的潮流。国内外这样的实例不胜枚举。十九世纪中叶之前，日本的国力大大落后于中国，但他们通过“明治维新”，在短短三十多年的时间里迅速发展起来，并在甲午海战中战胜中国，成为世界强国。甲午海战发生在1894年9月17日，2004年是甲午海战110周年，惨痛的教训值得记取。1929年到1933年间，美国爆发历史上最大的经济危机，经济持续4年大萧条，罗斯福政府采取一系列政策措施，史称“罗斯福新政”，成功地实现了经济复兴，奠定了二战胜利的基础。上世纪70年代末，小平同志倡导并推行“改革开放”，开创了中国20多年持续发展的新局面，现在回过头来看，改革开放确实是一场翻天覆地的革命，是革的贫穷落后的命。由此可见，政府的创新活动，往往决定一个国家的前途和命运。一个相对较小区域的发展与进步，同样也是这样。现在，国内各个地方发展的竞争越来越激烈，同样的宏观背景，甚至同样的基础条件，有的地方发展很快，有的地方发展较慢，这其中的关键，就在于地方党委、政府的创新能力强不强。这些年，江苏南部地区发展势头迅猛，创造了全国区域经济发展中有名的“苏南模式”。以苏南“四小龙”为例，有的人讲，他们的发展，只不过是机遇的垂青罢了。像江阴是抓住了企业上市的机遇，现有上市公司14家，在国内证券市场形成了著名的“江阴板块”，被誉为“华厦A股第一县”；昆山是抓住了发展外向型经济的机遇，有54个国家和地区在该市投资了2600多个项目，实际利用外资超过65亿美元，世界500强企业有23家在昆投资；张家港是抓住了企业改组改制、做大做强企业集团的机遇，一个县级市拥有10大集团企业和50多家骨干规模企业；常熟是抓住了商贸兴市和发展个体私营经济的机遇，2003年日均新增民资超过1800万元，个私经济总量达到168亿元。我看，苏南的发展不像开始办特区那样，得到过国家很多的政策优惠，基本上是靠自己的善于创新、敢为人先，闯出来的。像他们抓的这些机遇，应该说是每个地方都有，为什么苏南抓得住，别的地方抓不住？关键还是敢不敢抓、会不会抓，这实际上就是创新能力的反映。现在苏州也很不简单，一个地级市，前后三任市委书记提拔为省长，有人说苏州是省长的摇蓝。苏州也确实吹得起牛皮，以占全国0.9‰的国土面积(8488平方公里)、4.5‰的人口(584万)，创造了占全国2.4%的生产总值、2.5%的财政收入、7.7%的利用外资总额，在全国排名，包括直辖市，苏州的GDP居第五，仅次于上海、北京、广州、深圳，工业总产值居第二，仅次于上海。很多人都去过苏州，我感到他们上得这么快，除了地利之外，关键是苏州人，特别是各级领导者思想超前，反应敏锐，抓住了搞乡镇企业、搞开发区、搞招商引资等一次次机遇。从**自己的情况来看，我们也有这样的体会，很多事关经济社会发展全局的重大决策，领导集体抓得早一点，抓得紧一点，抓得主动一点，效果就比较好，如果前怕狼，后怕虎，一遇到阻力就退缩，机会就会错失，结果也大不一样。像长常高速公路，当时上面的规划只修到益阳，到**要等几年才建。市委、市政府认为这项工程事关重大，不能拖，向国家和省里表达了我们的决心，即使我们自己挑土修路，也要把高速公路通到**，后来还是争取到了这条路的及时建设。正是有了长常高速，才有了现在正在建设的常张高速、常吉高速和规划要建设的常邵、常岳和**到荆州的高速，有了**的全国高速公路枢纽城市地位。

第三，提高政府创新能力是更好地适应转轨转型的迫切需要。当前我们国家正处于体制转轨、社会转型的关键时期。这一时期是利益关系调整最剧烈的时期，是社会矛盾暴露最充分的时期，也是各级政府的创新能力面临最严峻考验的时期。以同志为总书记的党中央适时提出了以人为本、“五个统筹”的科学发展观，必将开辟我国持续协调发展的新阶段。2003年中国人均GDP突破了1000美元，这既是我们发展历程中的一个重大进步，从国际上看，也是一个重要的发展分界点。因为，在人均GDP1000美元至3000美元之间，会出现很多经济社会问题，包括就业不充分的问题、收入差距大的问题、社会保障低的问题、道德规范弱的问题等。有些国家和地区应对得当，从这里步入了高质量发展的新阶段；有些国家和地区应对失措，像拉美地区，达到了这一水平后，出现了严重的结构失衡和经济动荡。中国的情况和其它地方不同，内部更是千差万别，如何借鉴别人的经验教训，如何适应自身的特点，这些都对各级政府的调控、管理和创新提出了很高的要求，要求我们发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。

二、从哪些方面增强政府创新能力

四中全会《决定》明确指出，提高党的执政能力，首先要提高党领导发展的能力。因此，提高政府创新能力的根本目的，就是为了促进区域发展。政府的所有创新活动必须围绕发展来展开，这些活动主要包括四个方面的内容，即发展理念的创新、经济政策的创新、行政管理的创新和公共服务的创新。通过这些创新，为区域发展创造好的环境和条件。

1、创新发展理念

发展理念的创新具有基础和核心意义，政府有什么样的发展理念，就会走什么样的发展道路，就会产生什么样的发展结果。在创新发展理念上，要坚持“两不三把握”，既不能人云亦云、亦步亦趋，也不能头脑发热、急功近利；必须把握时代要求，把握客观规律，把握现实条件。我的认识是：

不同的发展阶段，需要不同的发展理念。最近，我看到国外学者的一篇文章，题目是《邓小平的猫变了颜色》，文章就我国新的发展理念转换作出了评论，说邓小平曾经说过，“不管白猫、黑猫，抓住老鼠就是好猫。”这句话开启了中国20多年飞速发展的阶段。而现在新政府的理念是：猫的颜色也很重要，尤其需要一只绿色的猫和一只透明的猫。绿色的猫是指注重环境生态和可持续发展，透明的猫是指建立诚信机制、务实政府以及有效的监督体系。姑且不论这样一种“猫的颜色”的比喻是否贴切，但这也从一个层面道出了这些年来我们国家在发展理念上的时代变化。发展理念的变化，有的是对过去理念的一种否定，像十一届三中全会提出的“以经济建设为中心”，就是对“”期间“以阶段斗争为纲”的一种否定。有的是对过去理念的一种继承和发展，像现在提出的科学发展观就是这样。如果没有20多年的发展成果，现在讲科学发展，就没有基础。

不同的发展地区，需要不同的发展理念。就我掌握的一个资料，中国去年的国内生产总值是1.4万亿美元(人口12.92亿)，位于美国(10.9万亿、人口2.91亿)、日本(4.3万亿、人口1.27亿)、德国(2.4万亿、人口0.82亿)、英国(1.8万亿、人口0.59亿)、法国(1.7万亿、人口0.6亿)、意大利(1.5万亿、人口0.57亿)之后，居全球第7位。此前，中国曾经排在第6位。不管第6位也好，第7位也好，美国的国内生产总值相当于我们的8倍左右，也就是说，我们如果增长8%，美国只需要增长1%左右。如果考虑人口因素，美国的人口只有我们的五分之一，我们的差距更大。我们要逐步缩小与发达国家的差距，还必须始终坚持把发展作为执政兴国的第一要务。国内不同地区的发展也是这样。内地一个市的经济总量，只相当于沿海一个县的经济总量，有的内地一个县的经济总量，还不如沿海一个镇。这样大的差距，当然需要不同的发展理念和发展模式。也正是因为这样，中央提出目前的宏观调控，不搞“一刀切”，不搞“急刹车”。温总理指出，要全面、正确、积极地理解和贯彻国家的宏观调控政策。像我们这样一些内陆地区，不完全是速度快了的问题，很大程度上是想快快不起来，想热热不了的问题，往往国家一搞宏观调控，就调控到我们这些地方，一刀切下来，总是切的沿海的“尾”，切掉内地的“头”。因为我们这些地方发展总是要慢一拍，同时对国家宏观政策的依赖性比较强，政府在经济活动中的影响比较大，国家一关紧信贷闸门、土地闸门，我们就感到吃紧。所以如何把这种调控当成一种机会利用好，积极地应对，对我们的持续发展至关重要。我总觉得，这一轮宏观调控，如果应对得好，对我们是有利的。现在你到沿海地区去看，到处是工厂，土地的利用基本上到了极限，没有什么空间了。再发展，他们必然搞产业转移，这就是规律。我们必须把握规律，抓住机遇，承接“珠三角”、“长三角”和“台港澳”的产业转移。2004年，**的发展很快，GDP增速达到13.2%，居全省第二位，是十五年来最高值，这主要得益于全市上下按照实施千亿工程、建设工业**的要求，坚持走工业强市之路。今后，我们必须进一步推进工业强市、民营富民进程，牢牢把握全面发展靠经济，经济发展靠工业，工业壮大靠民营、靠招商，民营和招商靠环境这一发展主线，进一步加快发展步伐，提高发展质量。

不同的发展领域，需要不同的发展理念。近些年来，城市化的进程很快，在城市发展的过程中，我们主要实施了一种经营的理念，把城市当作一个最大的国有资产来经营，在城市的建设和管理中，广泛地引进市场机制，激活了城市发展的各种要素，包括土地、公共资源以及其它无形资产。尽管对经营城市在学术界有一些质疑的声音，但实际情况是，这些年来，政府的财政没有直接拿多少钱，但城市变大了、变高了、变美了，人居环境得到了很大的改善。像我们近年来相继被评为国家卫生城市、国家园林城市、中国优秀旅游城市、全国文明城市，今年又获得“中国魅力城市”称号，老百姓还是满意的。“三农”问题，也是上上下下很关注的问题。2004年以来，中央、省里先后出台了很多的政策，像取消特产税、降低农业税率、粮食直补等等，农民群众得到了很大的实惠。从根本上来看，解决“三农”问题，还必须要走工业化、城市化的道路。道理很简单，只有农民的数量减少了，农民才能够更加富裕；只有农业在国民经济中的比重降低了，农村经济才会更加强壮。但是，城市化、工业化是一个长期的过程，特别是我们这样农业比重大、农村人口多的地区，实践起来更不容易。解决“三农”问题，长远来看要朝这个方向逐步去努力。现阶段，还要在提高农业生产的效益上作文章，尽可能多的增加农民收入。提高农业生产效益，增加农民收入，在生产环节上没有什么大的问题，关键是要抓加工、抓流通，通过抓加工，拉长农业产业链条，提高农产品附加值，通过抓流通，让农民生产出来的产品能够卖出去，卖得好价钱。在搞活流通上，靠一家一户不行，必须建立协会组织，把农民组织起来进入市场。我认为，“一家一户小生产，千家万户大流通”，是适合当前农村生产力发展水平的一个主要的经济模式，这也是我思考化解“三农”问题的基本线索。目前，我们正在积极组织这方面的工作，效果也比较好。

2、创新经济政策

政策和策略是党的生命。用经济政策促进发展，推进工作，符合经济学的一般规律，即使在市场经济条件下，地方党委、政府在经济发展政策的运用上也还有很大的空间。比如说以“置换产权、置换身份”为主要内容的国有企业改革，2000年4月在我市全面推开，这在当时国有企业产权多元化的理论和政策还没有正式出台的情况下，是比较超前的。我们自上而下、自下而上，发动群众，制定了80多个具体政策规定，包括改革成本的筹措、职工的经济补偿、企业资产的处置、企业办社会职能的剥离、离退休职工的社保医保，等等。经过4年多的努力，目前已基本完成，共涉及300多家企业，近20万职工的改革，总的来看进展比较平稳。经过改革，绝大部分企业产权重组，恢复了生机，企业增加了效益，社会增加了就业，职工增加了工资，政府增加了税收。更为重要、更具有长远意义的是，通过这一场改革，企业转变了机制，职工转变了观念，政府转变了职能。在招商引资上，我们也是通过一些政策措施来推动。前几年，我们出台了“三全一奖”的优惠政策，就是凡是进入德山经济技术开发区的工业企业，土地全送、规费地方部分全免、所得税地方部分全返，按投资额的1%由政府奖励引资有功人员。实践证明，这些措施是很有吸引力的。也不仅仅是我们这些发展中的地区搞了这样一些政策，人家发达地区、发达国家也是搞这样的政策。我今年到欧洲去招商的时候，到了英国曼彻斯特市，就是工业革命初期，“羊吃人”圈地运动中发展起来的那个城市，他们的城市也有鼓励招商、税收返回的政策，因为招了商，就会增加就业，就会减少失业的救济，对财政是有利的。在农村经济政策上，我个人认为，在全额免征农业税的基础上，现在有必要也有条件推行“五个一”的政策，即减少一块税收，减少针对农副产品加工和流通企业的各项税收；放开一块政策，放开土地流转政策；挂上一块欠帐，对农村基金会欠款实行挂帐；取消一块基金，取消粮食风险基金，减轻粮食主产区的不合理负担；增加一块投入，国家增加对农村基础设施建设特别是农村道路和水利建设的投入。使整个农村经济轻装上阵，让广大农民阔步奔小康。

3、创新行政管理

行政管理搞得好，对经济发展是一种促进；搞得不好，对经济发展是一种束缚。过去，群众曾经评论“管理就是收费、执法就是罚款”，在管理过程中，权力寻租的问题确实存在，“政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批行为复杂化”的弊端确实存在。有关专家统计，过去中央和地方五级政府一共管了48000件审批项目，其中中央政府有30000件左右。而发达国家中央政府的审批事项一般在3000件左右。2004年7月1日，行政许可法正式实施，政府行政管理面临着重大的变革。从地方政府来说，创新行政管理的一个标志性工程就是建设政务服务中心，把凡是面向投资者、面向企业、面向群众，有审批职能的部门集中起来，在政务服务大厅统一办公，一个窗口对外，一条龙服务。把政务中心建设成为真正的办事中心、服务中心、便民中心。现在市政务服务中心集中了80多个部门，近500件审批事项。政务中心的设立实质上是对部门现有权力的一种调整和规范。看起来，执法的、审批的还是原来那些部门，但是他们的自由裁量权降低了，透明度提高了，“暗箱操作”的可能性更小了，增强了监督，提高了效率。当然，在政务中心的管理过程中也还存在一些问题。一个问题是我们的审批职能分散在各个部门内部的各个环节，集中办公还是没有从根本上解决群众“两头跑”的问题。另外一个是部门与部门之间、甚至法规与法规之间，扯皮的问题、权责不清的问题，还大量存在，造成了有利可图的都来管、无利可图的都不管的现象。从发展的趋势来看，政务大厅是提高政府行政管理效率的一个有效载体，今后必须围绕群众的要求，来充实和强化政务大厅的内容，不能因为方方面面的意见而左右建设政务服务中心的决策，部门越是反响强烈，可能越说明大厅运行对基层是有利的，对提高行政效率是有好处的。另外，提高政府行政管理效能，还有一个组织结构创新的问题。就当前来看，地方政府在组织结构上仍然面临机构怎么设、职能怎么定、人员怎么减的问题。其中职能的界定更为关键，决定着机构和人员的调整。在职能的调整中，关键是要做好放权的工作。应尽可能将一些具体职能下放到市县一级政府；地方政府要向中介组织放权，培育和发展社会中介组织，建立和完善社会综合服务体系，把那些长期由政府包揽下来，做不好、做不了的职能放给社会中介组织；政府部门要向企业和公众放权，凡是企业能自主决定的事，就不由部门来审批，凡是群众能自治的，就交给群众自治，提高社会的自我服务和管理水平。

4、创新公共服务

现在，一个有趣的现象是，老百姓在抱怨政府管得太多的同时，又时刻期望一个好政府的存在，每当社会出现某种无序现象，人们便将目光投向政府，期望政府能解决所有问题。老百姓期望的好政府，实质上就是以人为本的公共服务型政府。但是一直以来，我们各级政府经济职能比较强，公共服务职能比较弱。通过20多年改革开放，经济这条腿长长了，但社会这条腿还比较短。政府在教育、就业和社会保障等公共服务方面欠了很多的帐，并且在城镇和农村形成了比较严重的二元分割。比较突出的是，政府对教育的投入不到GDP的3%，低于同一收入发展中国家的水平；城乡实际的失业率超过了10%，城镇的社会保障覆盖面也不高；农村的道路、水利等基础设施建设严重滞后。当前，创新公共服务要解决好“三个不够”的问题：一是解决好动力不够的问题。在县、乡基层政府领导人员的考评中要更多地让群众参与，增强创新公共服务的动力。二是解决好财力不够的问题。现在县乡财政比较困难。县乡政府为了生存，自然地更多关注增加自身收入的事情，自利性目标在一定程度上影响了公共目标的实施，为公众目标工作可能演变为自己工作，这也是农村公共服务滞后的一个重要原因。在财政体制设计上，要合理划分财权和事权，要让基层政府有办事的财力。三是解决好能力不够的问题。地方政府不是万能的，也不可能什么都包起来。政府不能是公共产品和公共服务的唯一提供者，政府完全可以通过改革，将一些公共服务功能转到非政府组织，动员社会的力量参与。如启动民间资本发展教育、卫生等公共事业，都是有效的办法。

三、靠什么来增强政府创新能力

也就是说，政府创新能力的源泉在哪里。我感到，主要是三个源泉：

一是制度源泉。小平同志曾经说过，制度更具有稳定性、长期性、根本性，好的制度可以使坏人无法横行；坏的制度可以使好人走向反面。政府的创新必须依靠制度的力量。主要是民主决策制度、政务公开制度和官员的责任追究制度。特别是在民主决策上，对一些影响大的事项，我们要变过去的关门搞决策为开门搞决策，实施专家咨询制度、社会公示制度和社会听证制度，在决策中尊重规律、尊重专业、尊重实践、尊重群众，真正做到科学执政、民主执政、依法执政。

二是人才源泉。创新必须以人才为中心。凡是创新氛围浓的地方，必然是人才集中、思想活跃的地方。现在的问题是，我们内陆地区在人力资源的竞争中处于劣势，形成了一种越是经济发展水平低，越是留不住人才；越是留不住人才，越是发展不起来的恶性循环。我们必须正视这一问题，认真地思考用什么办法吸引人才、留住人才，发挥人才的作用。这些年来，我们已经出台了很多优惠政策，尽可能以优厚的待遇和创业条件，吸引各类人才来**建功立业。今后，在这方面落实的力度还要更大一些。讲到人才，还有一个最大的人才群体，那就是我们各级政府及部门的干部。现在这部分人还没有真正做到各尽其能。要深化干部人事制度改革，选贤任能，把具有创新意识和创新能力的干部提拔到领导岗位上来，鼓励和支持他们在工作中不断创新，通过他们的创新带动政府工作的创新，实现政府创新能力提高。

三是群众源泉。我们的所有创新都必须来自于群众，服务于群众，脱离了群众的创造，政府的创新活动将是无源之水，无本之木，这是马克思主义的基本观点。为此，我们必须畅通政府与群众联系的各种渠道，让基层的声音、群众的声音全面地、真实地、及时地反映上来。2004年，我们已经开通了“12345”市长热线，每天接到群众电话几百个、上千个，有反映问题的，有要求解决困难的，有提意见的。包括政府网站上的市长信箱，也是一样。有些问题我们能够解决的，立即帮助他们解决；不能解决的，也向群众做好解释，形成政府和群众一种良性的沟通机制。这些，都必须很好地坚持下去。

四、怎样评判政府的创新能力

主要应该从三个层面来进行评判：

一是客观结果的评判，主要看发展的协调度。总的来说，必须按照科学发展观的要求来评价地方政府的工作。那就是，经济有质量的增长。我们追求的发展，应该是经济总体的进步，包括生产率的提高，能耗的降低，就业的增加，收入分配的改善等。事业与经济发展同步。在经济发展的同时，以更多的精力发展社会事业，满足人的全面发展的需求。社会和谐程度全面提高。始终坚持以人为本，始终高度关注民生，做好就业再就业工作，加强社会保障，帮助城乡特殊困难群众解决生产生活问题，及时化解各类社会矛盾，把经济快速发展的大厦建立在和谐、稳定的社会秩序基础之上。发展环境得到优化。从广义上讲，发展环境包括自然环境、基础设施硬环境以及体制、政策、人文等软环境，只有这些方面的环境都得到优化，才是真正意义上的环境优化。

二是主观感受的评判，主要看公众的满意度。政府的创新能力强不强、工作成效大不大，最终不能由政府自己说了算，而要由人民群众来评判。为此，政府要树立四种形象：为民的形象。要围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实立党为公、执政为民，要在分配上兼顾效率与公平，让人民群众享受到发展的成果和实惠。务实的形象。脚踏实地，谦虚谨慎，力戒形式主义和官僚主义，树立求真务实的良好政风。透明的形象。要推进政务公开，采取多种形式和方式，最大限度地满足人民群众的知情权、参与权，使政府工作为人民群众所理解。廉洁的形象。自觉将政府工作置于全社会的监督之下，有效遏制腐败现象的发生。

三是自身状况的评判，主要看运转的敏捷度。主要体现在四个方面：效率提高。要推进行政审批提速，推动全能政府、规制政府模式向适应市场经济的有限政府、服务型政府模式的转变。反应快速。政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更重要的是表现在突发危机事件的处理上。这就需要建立一整套危机管理体制，包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，做到有备无患。手段创新。吸收高新科技，特别是信息技术成果，建设电子政府，实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务上网作业。政令畅通。政府作出的决策，下达的政令，各级各部门能够坚决服从，立即贯彻执行，做到有令则行，有禁则止，从而保证各项工作的有效开展。