村民小组考察学习及调研情况报告

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为认真贯彻省委、省政府及市委、市政府决策部署，纵深递推村民小组调整优化改革，7月中上旬，在市民政局带领下，前往市县、区和市县等先行先试改革地区考察学习村民小组调整优化改革工作，并按要求对全市所有村（居）民小组基本情况进行摸底，对个别乡镇进行实地调研，现将情况简要汇报如下。

一、试点先行地区改革情况

全省有15个市（州）在推进村级建制调整改革过程中，以局部区县探索试点的方式，同步对村民小组作了调整。从减幅上看，市县小组合并幅度最大，超过了60%，市区、县减幅均在50%左右。

（一）市县。县位于盆地东北部，以低山、丘陵为主。全县面积1635平方公里，总人口97万。村级建制调整改革过程中，县坚持“并村同步并组”，村民小组由6419个调减至3200个，撤减3219个，减幅50.1%（城市社区的居民小组未作调整）。

（二）市区。区位于盆地东北部，以低丘陵为主，总面积为1179平方千米，总人口68.58万。区在推进村级建制调整改革过程中，同步推进村（居）民小组的优化。村民小组由4112个减至1864个，撤减2248个，减幅54.6%；居民小组由1369个减至704个，撤减665个，减幅48.5%。小组总数由5481个调减至2550个，撤减2931个，减幅53%。

（三）市县。市县位于盆地西南部，幅员面积749平方公里，户籍人口35万，境内山、丘、坝各约三分之一。县作为乡村建制调整改革先行先试地区，今年3月底完成并组，村（居）民小组由1996个调减至783个，减少1213个，减幅60.8%。

二、试点先行地区的经验做法

（一）在改革的系统考量方面。三个试点先行地区均将“调乡、和村、并组”作为层层递进、纵深递推的系列改革，深刻领会省上的开放、鼓励政策意图，坚持全局思维、系统谋划、平稳推进的原则，明确了“决心一次下够，改革一步到位”工作导向，提出“能撤尽撤、宜撤多撤”总体要求，作出“同步开展村居民小组调整”工作安排。小组调整优化的减幅因地制宜确定，原则上，不低于村级建制调整改革的比例。市县在实施方案中，明确了目标任务指导数，市区、市区主要以谈话形式进行了吹风和要求。

（二）在确立改革基本原则的方面。三个试点先行地区在“怎么改”的核心问题上，可归纳为“四个认同”。一是坚持历史认同，注重历史传承。从历史沿革及村民对小地名的习惯习俗出发，以历史上“老农业社”村民小组的建制沿革为基础来调整，注重村民群众归属和意愿，激发历史认同和共鸣。二是坚持地缘认同，注重地理相近。以地理相近为基础，以村民认同为前提，充分考虑地缘、亲缘、聚缘，如同一条山沟、同一片院坝、同一个湾区、同一房宗亲等因素，充分尊重村民群众的地缘认同和亲近感，坚持宜撤尽撤、宜留则留。三是坚持权属认同，注重“产”“权”相近。立足农业生产特点，将“产业”相近、“权属”相似作为并组方案的重中之重，注重平衡群众利益、产业效益、集体经济收益等利益关系。“产业”、“业态”相近，如把同为柑桔柠檬、果桑茶桑等产业的小组并在一起；“权属”相近，如集体土地所有权关系相近，承包地户均面积相近，土地类别一台土、二台土、三台土等匹配相近等。四是坚持利益认同，注重顺应民意。坚持现有农村经济格局和生产经营关系不变，农业经济利益不变，农民享受的政策不变，现有农村“七权”不变。村民调整优化改革充分听取村民意见，充分尊重村民意愿，严格按照有关法律法规和制定程序，稳步有序推进村民小组合并。

（三）在建立改革的组织架构方面。三个试点先行地区，在组织体系架构方面，建立县级指导、镇级负责、村级落实的组织体系。在县级层面成立以县委主要领导为组长的领导小组（实为村级建制调整改革领导小组），统筹资金保障、工作指导等相关事宜。镇级层面建立以镇党委书记（街道党工委书记)为组长的工作小组，纳入联系村领导、班子成员、第一书记、驻村工作组组长等骨干力量，负责综合协调、宣传发动、信访维稳等相关事宜。

（四）在化解“人的问题”方面。妥善处理“人”的问题，这是确保改革稳定有序的重要前提，组干部“下得来、稳得住”，选强配优村（居）民小组长是改革的关键。试点先行地区始终紧扣党的领导，与基层自治有机结合这条主线，抓住干部选配关键环节，真正把想干事、能干事、干成事的人才选拔到关键位置上。一是合理安置离任组干部。明确“脱帽不脱责、脱帽不脱管、脱帽不脱薪”的原则，明确离任小组长的待遇保留至2020年换届，离任村(居)民小组长就地转化为网格员、人民调解员，协助开展人居环境整治信访维稳等工作，构建起乡村工作新体系。二是村民小组成立党小组或党支部。县探索在村民小组建立了党小组，县木城镇试点推行“支部建在组上”，建立116个党支部，党支部具体负责改革期间村民小组的具体工作，按照20字好干部标准，优先在原村民小组长、村委委员中遴选支部书记，实现工作不断档。三是配齐村民小组长。对建立党小组或党支部的村民小组，全面推行支部书记同小组长“一肩挑”。其余村民小组长按照“择优继任一批、村委委员兼任一批、后备干部挑选一批”全覆盖配齐配强。

（五）在处理“钱的问题”方面。对于群众来讲，主要关心自身能不能在改革中得到红利，既得利益是否会受损。妥善处理涉改小组的债权债务和集体经济问题，尤其是村民小组的独立财产是群众最关心的部分，是重中之重。市县坚持公开化、透明化的运行机制，全覆盖摸家底、建台账、抓移交，着力构建“没有秘密”的改革。一是台账管理。按照“组实施、村组织、镇监管”模式，通过档案查证、老干部认证、村民小组论证等“三证”方式，全面清理组级资产0.524亿元，建立起“一组一台账”，各组台账由组长和包组干部“双签字、双负责”，实现“清单式”移交。二是明晰权属。坚持“四个不变”原则，即农村基本经营制度在内的党的农村各项方针政策不变、所有依法形成的经济关系不变、现有国家、集体、个人财产（包括山林、矿产、水资源等）性质不变、农业经济利益不变，最大限度消除群众疑虑。三是群众监督。推选小组监督员，参与村民小组优化合并的资产盘点、干部推选等关键环节。建立起三道公开关卡，即“资产台账公开、合组方案公开、选拔干部公开”，设立24小时监督举报电话，真正实现合组全过程村民看得见、摸得着、管得住。

（六）在做实做细具体工作方面。三个试点先行地区通过县级工作方案，规范工作流程，明确具体操作办法。市县制定了《村民小组调整资料模板》，分县、乡、村三级明确了小组调整改革所有可能涉及的资料模板，具有较强的操作性、借鉴性。市县构建了“百名领导包村+千名干部包组+万名党员联户”宣传体系，及时回应合并方案、组长推选等群众关切问题，做实做细群众引导工作，及时化解风险矛盾。市区坚持依法依规，把好实施程序法定要求，严格会议参加范围、小组长推选程序等具体环节，让改革经得起检验。

三、我市村（居）民小组基本情况

截止2020年6月底，我市共有村（居）民小组3086个，其中：村民小组2464个（人数最少的村民小组为新丰街道新丰社区26组仅21人，人数最多的村民小组为连山镇乌木社区28组1089人），居民小组622个（人数最少的居民小组为雒城街道学府社区湖南路一段58号小区12人，人数最多的居民小组为新丰街道代管的奎楼社区21组4120人）。目前存在的问题：一是村（居）民小组设置不平衡。据统计，在全市62个建制村以外，还有44个社区下辖村民小组（主要是场镇社区及村转社区）。121个村级建制中，有20个以上村（居）民小组的48个，占比39.7%；有30个以上村（居）民小组的32个，占26.4%；组最少的为雒城街道代管的金山社区（7个），组最多的为高坪镇高拱桥村（55个）。二是存在“空心化”现象。全市户籍人口50人以下的小组有15个（分布在高坪、连山、新丰、小汉），50至100人的小组有151个（多数镇街）。三是运行成本较高。全市仅村（居）民小组长补助一项，财政每年就要支出约万元。四是产业发展受限。在现有农村土地承包制度安排下，村民小组大多作为集体经济组织发包方，据不完全统计，我市目前面积在0.1平方公里及以下的村民小组约有158个，0.5平方公里及以下的村（居）民小组约有2182个，幅员面积太小，不利于资源整合和产业发展。五是基层治理低效。调研中村干部反映，村民小组数量多、差异大、待遇低，难以选出年富力强敬业担当的小组长。年龄结构不合理，全市50岁以上的小组长共有2040名，占比为81.7%。年龄最大的83岁，年龄最小的24岁，文化程度最高的为本科学历，最低的为文盲（雒城街道三北社区37组组干部）。这些问题，已经影响到乡村振兴战略的实施和农村基层治理工作的推进。

四、几点启示

（一）直面问题，下决心攻坚破难。数量庞大的村民小组已不适应当前农村经济社会演变规律，在省委、省政府统一部署下，要下够决心攻坚破难，绝不能因涉及利益关系复杂，就左顾右盼、踌躇不前，要摒除畏难情绪，强化机遇意识和担当意识，谋定而动、统筹指导、有力推进。

（二）抓住关键，坚持党的全面领导。在村民小组合并中，要将党的领导全面贯穿始终，在镇街道一级，镇街道党（工）委要全程指导村（社区）制定优化调整方案，采用“两上两下”方式，站在推动产业发展、提升治理效能的政治高度，破除村干部不愿并、不想并、不敢并的畏难情绪。在合并时，实行党小组长和村民小组长一肩挑，强化党对基层的全面领导。

（三）尊重民意，合并与否群众说了算。人民是创造历史的动力，必须将改革全过程自觉主动置于人民群众监督之下，让改革成为符合人民群众意愿的自我选择，这是顺利推进改革的关键。改革过程中执行的各项具体政策，通过各种形式宣传到基层，直接宣传到每一户、到每一个直接利益人，充分保障了人民群众的知情权、参与权、选择权、决定权。改革全过程及时回应人民群众关切期待，确保所有群众当前利益不受影响，长期利益持续增进，得到人民群众的真心拥护和支持，变“要我改”为“我要改”，顺势而为，确保改革平稳有序。

五、下一步工作思考

按照省、市工作部署要求及《市村民小组调整优化改革总体方案》文件精神，结合工作实际和考察学习情况，下阶段拟从以下几个方面推进工作。

（一）组织构架设置。按照省委统一部署，建议继续沿用村级建制调整改革的组织领导体系和工作力量，确保改革工作构架不变、力量不减、规格不降。

（二）总体工作目标。坚持突出乡级事权主体，按照省上确定的“市级指导、县级统筹、乡级主体、村级实施”思路整体推进，把握乡村演变规律，尊重群众主体地位，因地制宜、宜并则并，不设置硬性合并幅度，不搞“一刀切”。在充分调研摸底、分析研判基础上，指导乡镇（街道）结合实际制定具体调整标准，本着“地缘相邻、人缘相亲、文脉相承、情感相通、守望相助”原则，重点对“空心化”、人口流失严重、人口规模低于200人的村（居）民小组科学进行调整优化。（目前全市200人以下的小组有1409个，按照最低标准“两两合并”的方式，仅能净减少700个，减幅仅为28%，鼓励有条件的乡镇推行“三合一”“四合一”，甚至“多合一”。）

（三）工作原则。拟按照“两局限”（局限在地理空间延展、局限于管理幅度拓宽）、“三不变”（不改变现有农村经济格局和生产经营关系，不改变已经确权的存量权属收益群体，不改变增量权益的原受益群体）、“五不并”（资源禀赋差异较大的原则不并、面临征地拆迁的原则不并、权属关系有争议的原则不并、债权债务情况差异较大的原则不并、群众对并组争议较大的原则不并）的思路，采用排除法，科学界定可调整合并的村民小组范围，精准施策、精准调整。市级层面做好政策指导和督促推进；要抓好统筹把关和风险防控；乡镇（街道）要严格落实主体责任，深入开展调查摸底，统筹做好方案审批、组长推选、宣传引导、风险化解等工作。

（四）实践安排及工作重点。按照省、市统一部署及《市村民小组调整优化改革总体方案》要求，原则上于今年10月底前全面完成。建议重点把握以下几点：一是坚持顺向整合。牢牢把握乡村经济流向、人口流向、交通流向，适度扩大村民小组规模；二是选优配强组长。注重后备力量储备培养，夯实基层工作力量；三是强化法治意识。遵照现有法律法规，充分发挥基层民主，依法依规稳妥推进；四是树立底线思维。积极回应并妥善处理群众利益关切，对存在风险隐患的地区一律不进行调整，严格防控风险，确保大局稳定。五是加强舆情防控。坚持“多做少说、把握适度、管控有力、重在引导”的工作基调，把握节奏，抓早抓小，加强舆情监测和宣传引导。

（五）需要重点把握的几个具体环节

一是开展调研、摸清家底。要开展调查研究，以乡镇和村为主体进行摸底走访，重点摸清各村村民小组人口、户数、面积、历史沿革、宗族聚居、地形地貌、资源分布、产业发展、集体资产、债权债务、干部情况、财政支出、群众意愿、风险隐患等情况，做到底数清、情况明、台账细。

二是制定方案、稳妥推进。村民小组调整优化涉及农村千家万户的切身利益，把握自下而上、先慢后快的工作节奏，由村上提出合并目标，乡镇（街道）结合实际制定实施方案，并报县级进行审核把关。

三是分类施策、重点突破。我市各县（市、区）村民小组资源禀赋、资产资源、债权债务等情况差异较大，推进方式和合并原则各有不同，必须分类施策。目前全市近3000个村（居）民小组，数量虽大但利益牵扯少，初步研判合并空间大，需要重点做好各方面工作。

四是制定方案、加强指导。按照《市村民小组调整优化改革总体方案》要求，结合我市实际情况，因地制宜制定全市总体方案，从政策层面指导各镇（街道）做好调研摸排、前景分析、指标预测、分段推进、规避矛盾等方面的工作。重点抓好培训工作，力争培训到村支部书记一级。同时做好督促推进，定期开展督查，确保如期圆满完成任务。