村规民约基层治理调研报告

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作为社会的微观基础，乡村是国家的细胞，是实践着软硬兼施结构治理模式的公共区域。基层治理是我国民主政治和法治建设的基础，我们不难发现，社会中总存在这样一类规范，词句冗长却字字珠玑，数量繁多却朗朗上口，语言直白却意义深刻，虽然没有国家依据和强制保障，却时刻影响着人们的言行举止。这类规范就是人们通常所说的村规民约，是基层治理中不可或缺的重要组成部分和表现形式。它是在满足人民对现实规范的需求基础上，以传统道德为基础，以现行法律政策为依据，结合当地实际，共同制定并遵守的行为规范。作为基层治理中的重要制度化形式，很大程度上是独立于“法律之外”的又一种社会管理形式，表现为村民可以人手一册的权利义务书[1]。它承担着调整、评价各类社会行为和大量公共治理的功能，构建和维系着村内和谐和公共秩序，影响着乡村社会和谐稳定和发展变化。将现存有效的村规民约上升到软法的层次，促进向法治化的转换与发展，是创新社会管理、提升软法治理能力的重要路径。

因此，在充分认真并高度重视村规民约的意义和作用的基础上，深入探析村规民约在现代社会发展中的不足、缺陷，发现症结深挖问题根源找到应对之策，促进村规民约正常化、规范化、合法化，提升软法治理能力，形成软法不软的局面是十分必要的。

（一）基层民主建设的重要体现

村民自治是基层民主建设的核心组成部分，基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的重要内容，是实现社会主义新农村建设的重要步骤，是中国特色社会主义民主政治建设的基础，是我国整个民主政治建设的切入点。村规民约的不断的出现,既是基层民主政治建设实践的诠释,也是村民自治法律制度的必然结果。它对社会主义政治文明的建设，对整个民主化进程的推进，起到现实而深远的影响。党的十八大指出，在城乡社会综合治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。作为基层民主权利行使的产物，村规民约是针对农村公共事务，经由村民大会讨论、多数人表决通过的“社会契约”[2]，是我国民主政治建设的一次“历史性工程”，其村民公共参与的特质反映了乡村治理的自治性和民主化程度。进一步规范村规民约是完善基层民主制度的重要体现。

（二）基层社会自治的重要手段

村民自治作为一种社会自治,来源于广大农民群众的利益捆绑、首创内因的伟大的实践,是介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是全体村民共同意志的载体，其性质决定了它需要根据实践中根据出现的新情况、新问题,不断制定针对性强、实用性高的村规民约,以发展和完善这种自治制度。村民自治是一种制度的外壳,而村规民约则是这种制度的血肉。从包干到户到农村经济体制的改革,从村民委员会的建立到农村基层民主政治的建设,从农村“长者调解”、“五老调解”到人民调解制度的建立、完善、发展,都是村规民约的历史贡献。传统的中国乡村，自给自足经济条件下的社会关系依靠宗法伦理来整合，国家的介入和干预程度较低;新中国成立后的体制下，国家行政权力对农村社会实行高度的控制和整合;改革开放以后，农村社会的治理体现为法治与自治并行。农村社会的飞速发展迫切需要相关规范来引导农民的社会和个人行为，而以理想信念、风俗习惯、社会舆论为基础兼具有契约法理性质的村规民约与国家法律充当互为补充的作用，成为了基层治理的重要手段。

二、当前村规民约存在的问题

虽然村规民约在基层治理中不可或缺，其作用和意义不言而喻，但当下我国的基层治理体系尚不完善，在面对诸多农村问题时显得治理手段匮乏，根据问卷调查的结果以及实证考察和案例分析，村规民约的建设存在以下问题：

（一）与现行“硬法”冲突。《村民委员会组织法》第20条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”[3]但由于农村社会深厚的自治精神，村民对陋习的坚持，对法治的淡漠，有少数村规民约留有封建残余，违背国家法律法规，出现明显的不当、不合理，如农村外嫁的姑娘必须收回土地、上门女婿不能分地等问题；大学生上学迁出的户口在其毕业后不能再迁回原村；本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产……在软法的合宪性与合法性问题上，在村规民约与“硬法”冲突的时候，国家权力的介入在浓厚的封建观念下往往显得力不从心。对涉及到对公民基本权利的侵犯，尤其是以公权力侵犯村民的个人利益，应该对其进行严格的审查。

（二）与基层民主建设违背。村规民约是村民充分行使自治权的成果体现，是基层民主的产物。但实际上，无论是制定程序还是实质内容，村规民约的民主性明显不足，多数由少数几个人研究制作，较少收集民意，票数过半则过，人为操作空间颇大。有的由政府统一制定的;有的由影响力大的大户参加大会；有的直接召开村民会议宣读……民主性的不足大打降低了村民的参与度和认同度，最终制定出的村规民约反映的是少数人的意志，没有站在全局的高度和最广大人民群众的利益立场思考问题，程序极度不规范，村规民约的民主性大打折扣。

（三）与群众接受意愿不配套。一是多数村规民约涉及行为规范、人身财产权，少有涉及基层群众义务民主政治权益，存在权利义务不对等、义务本位思想突出的情况。二是在约束手段上，常采用经济处罚，较少采用规劝说服教育，未突出基层民主建设的宣传教育作用，多数群众遵守“规则”而未达入脑入心的效果。三是一些村规民约的条文笼统、抽象、涵盖面广，道德宣言式、倡导式的条文多，口号多实际少，明确村民权利义务条文少，基层民主重点不突出，实际操作意义不大。四是由于地域、文化等因素，村规民约往往不能及时反映时代的变化，多数的村规民约是陈年老窖，到今天既未被废止亦未作任何修改，内容明显过时。有的保留传统却不与时俱进更新规约，多数群众难以接受，村规民约遭遇地位的尴尬和权威的丧失。

（四）与基层治理可执行性不符

如前所述，有的村规民约属于口号型、宣传型，少有或没有规定村民的具体权利义务，不具备可执行性。有的村规民约反映少数人的意志，遭到村民的抵制，可执行性不强。有的针对性不强，选用大而空、华而不实的内容，导致村规民约的约束力弱化，使得那些亟需解决、而法律尚未触及的农村问题被搁置或放大，影响了农村社会稳定。有的寥寥无几，有的洋洋几十条，不成文形式的村规民约较多，很多地方是通过村民小组“一事一议”确定下来后再口口相传，有的地方甚至用抓阄的方式来确定，程序不合规范，针对性、操作性不强，从而遭到基层群众的抵制。

三、进一步促进村规民约法治化的意见建议

根据当前形势，尤其是党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国重大战略以来，村规民约的法治化问题显得越来越突出，所谓村规民约法治化，就是将原有的村规民约加上一套固定的程式模子，逐步使其走上正规化、合法化的轨道，保障其在国家法律规定和允许的框架范围运行，村规民约的顺利实施是基层法治的生动实践，是基层民主自治的有利保障，是基层依法治理的具体落实。主要包含以下三个方面：

（一）村规民约应当进一步体现法治化

国家法律对村规民约的制定原则和程序规定较少，仅有《村民委员会组织法》第10条、27条、38条对其作了原则性规定。各个行政区域多在《村民委员会组织法》的统一下进行原则性规定，有的甚至尚未提及。在基层社会管理和综合治理中，如何正确制定合乎法律和规定的村规民约亦无明确的规定。为了更好地实现基层民主自治，村规民约扮演的角色越来越重要，首先应从立法上明确村规民约的地位，在有章可尊、有法可循的基础上进一步规范村规民约。立法中应明确规定:村规民约“民间法”[4]的性质和地位;村规民约的适用范围、地域和事项;村规民约的制定程序；村规民约的在调处矛盾纠纷中的法律效力，村规民约的备案、修改、审查机制。进行地方立法时，既要结合宪法、村民委员会组织法等国家现行法律法规，又要考虑当地农村经济社会发展的客观实际，还应当充分尊重和征求基层社会管理者、农民群众的意见建议。

（二）村规民约的制定应当合乎法定程序

制定村规民约的程序必须正当、合乎法律规定，制定村规民约必须具备合法性、公开性和民主参与性。一是村规民约支队本村公共事务和公益事业予以规定，制定和修改村规民约的主体可以是村民会议，也可以是村民代表大会，制定的内容必须经过村民小组严格把关，不得违背相关法律法规和政策规定，法律已有明确规定的不再纳入，村民约定俗成的内容必须体现针对性、约束性和实用性，不得有侵害群众利益的行为。二是村规民约的制定程序需应当合乎法律规定，首先应广泛宣传，发动群众参与，充分征求群众意见；其次由村民小组草拟初稿提交到村民会议审核修改，该过程由法律顾问审核把关；再次召开村民会议或村民代表大会讨论表决，应由三分之二以上的住户代表参加会议，参会人员应由至少三分之二审议并通过；然后上级人民政府组织实施并备案推广；最后由所在村委会印制并公布实施。三是村规民约的制定要要弱化政府的影响和干预，保障村规民约的绝对民主，确保村规民约的内容是村民意志的集中反映。同时，也必须强调基层政府对村规民约的指导、审查和监督职责。

（三）村规民约的出台应当充分重视监督环节

一是基层政府对报备的村规民约进行备案审查，不能只备案不审查，或者只审查不备案，主要审查村规民约的内容程序是否合法、是否符合民主，发现问题及时反馈，并责令村民会议或村民代表大会改正。定期清理辖区内的村规民约进行监督检查，及时督促清理和调整不适应社会发展需求的村规民约，坚决制止不合法规对村民合法利益造成的侵害。进一步完善乡镇和村级法律顾问制度，健全基层政府和法律顾问积极参与的事前审查监督机制，严格把握村规民约制定的最后一道关口，对村规民约的合法性、合理性进行认真审查。二是运用司法监督与行政监督之间的衔接配合，充分保障和村规民约的合法性、有效性，对合法合规的事实依据，司法部门应当作为裁定的重要依据。村规民约是村民自治的结果，对不合法的村规民约，司法部门不宜直接干预基层民主自治，对违法的村规民约，可以提出司法建议，由乡镇政府责令村民会议或村民代表大会修正!