推进养老体系建设调研报告

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随着经济社会的发展，物质财富与精神生活同时提升，医疗卫生保健事业快速改善，我县人口老龄化不断加快。传统的社会保障制度已经难以满足新时期老年群体生活需求，发展养老服务业，建立完善养老服务体系，从根本上转变养老模式，已成为众多老年人的共同心声，也是经济社会发展的必然要求。因而，高度重视并积极推进养老服务业发展势在必行。因此，研究和探讨如何发展养老服务业已成为我县亟待解决的又一重大课题。

一、充分认识发展养老服务业的意义和作用

随着经济社会的发展、人民生活水平的不断提高以及社会生活方式的转变，老年群体对生活照料、精神慰藉、康复、护理等方面的需求也日益增长。加快发展养老服务业，保障老年人享受经济社会发展成果，不断提高老年人的生活和生命质量，是积极应对人口老龄化的重要举措，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是社会文明进步的重要标志，对于体现我县“以人为本，关注民生”的发展理念，加快建设和谐强县步伐，营造敬老、爱老、助老的社会氛围，促进老龄事业又好又快发展，都具有重要意义。

首先，发展养老服务业，建立完善养老服务体系，有利于适应社会老龄化新形势，更好地服务于规模越来越大的老年群体。养老服务业是随着人口老龄化而逐步发展起来的一项新兴产业，它的产生与发展是老龄人口特殊需求增长拉动市场消费增长的结果。老龄人口增多是养老服务业赖以发展的最根本的社会基础，只有大力发展养老服务业，建立完善养老服务体系，才能有效满足老年人的生活需求。

其次，发展养老服务业，有利于和谐社会建设。老年人是经济建设的功臣，是文化建设的传承人，关心老年人市场消费，为老年人提供必需的社会服务，是构建和谐社会的内在要求，也是社会文明与进步的重要标志。当前的老年人是为民族解放和国家建设做出过重要贡献的一代人，由于建国以来很长的一段时间内，国家战略安排是先生产、后生活，老年人的劳动付出与收入回报不成比例。因此，充分考虑当代老年人的实际情况，发展具有当代特色的养老服务业，是立党为公、执政为民的本质要求，是缓解社会矛盾，构建和谐社会的重要举措。

第三，发展养老服务业，建立完善养老服务体系，有利于更好地落实科学发展观，促进经济又好又快发展。养老服务业的主要对象是老年人，老年群体中蕴含着巨大的消费潜力。随着时代进步，老年人在市场消费总需求中的比重将不断提高。所以，通过适当调整产业结构，制定相关扶持政策，积极发展养老服务业，可以振兴老年消费市场，培植新的经济增长点，从而推动国民经济协调、健康、持续发展。

第四，发展养老服务业，建立完善养老服务体系，有利于实施全面建设小康社会伟大工程。我们要建设的小康社会，是一个全面的、均衡的、高水平的小康社会，同时又是一个伴随人口结构快速老龄化的社会。这样的小康社会要求有健全的社会保障制度，还要有发达的养老服务业作支撑，使老年人在有保障、有尊严、有安全的社会环境下快乐、健康地生活。由于老龄人口所占比重越来越大，没有老年人的小康，就不会有全社会的小康。加快养老服务业发展，提升老年人生活水平和质量，对建设小康社会具有重大意义。

二、我县老年人口和养老服务业现状

人口老龄化现状。据初步调查统计，2010年，我县总人口约44万人，其中60岁以上老年人口55314人，占全县总人口的12.57%。老年人口按性别分，男性27660人，占老年人口比重为50.01%，女性27654，占老年人口比重为49.09%；老年人口按城乡划分，城镇4465人，占老年人口比重为8.1%，农村50849人，占老年人口比重为91.9%；按年龄段划分，60-70岁老人31587人，占老年人口比重为57.1%，70-80岁老人17702人，占老年人口比重为32%。80-90岁老人5197人，占老年人口比重我为9.4%，90-100岁老人818人，占老年人口比重为1.5%，100岁以上老人10人。全县农村五保户2819人，占全县老年人口比重为5.1%；已经享受城乡低保的老年人7252人，占全县老年人口比重为13.1%；空巢家庭老年人10326人，占全县老年人口比重为18.7%；有生活自助能力老年人22247人，占老年人口比重为40.2%，无自助能力或无无完全自助能力老年人33067人，占老年人口比重为59.8%。我县人口老龄化具有老年人口规模大、增长速度快、日趋高龄化，超前于经济发展水平即“未富先老”等特点。

养老服务机构发展状况。通过近些年抢抓“福星工程”、“霞光计划”建设工程，以及大力实施《县农村敬老院建设三年规划》，我县的养老服务机构得到了长足的发展，18个乡镇建起了19个敬老院，拥有床位1280张，再加上政府正在兴建的县社会福利中心100张床位和社会力量兴办的老年福利机构200张床位，养老机构床位数达到1580张。

三、养老服务业发展存在的问题

近年来，老年人口高龄化和老年家庭“空巢”化引发的养老服务需求与家庭养老功能弱化、社会养老服务欠缺之间形成了巨大的反差，迫切需要通过加强社会养老服务体系建设来落实老有所养、老有所教、老有所学、老有所乐。但目前，在养老服务体系建设方面主要还存在以下问题和困难:

一是认识不清、意识不够。在眼前经济发展和就业压力很大的情况下，人们对悄然而至的认可老龄化发展趋势认识不清，对人口老龄化进一步发展将给社会经济长远发展带来的影响估计不足。在人口老龄化背景下，养老服务事业缺规划、少投入，从事养老服务体系建设的机构缺人手、缺钱物，养老服务体系建设已经滞后经济社会发展的需要。

二是机构设施不全、载体缺乏。养老服务机构设施是养老服务体系建设的“骨架”，是事实养老服务的载体，近年来虽然加快了养老设施建设，但总体上还远远满足不了老龄化加剧的需求趋势，每1000名老人拥有养老床位数不足3张，与发达国家的30张相比差距很大，与其他发展中国家的4张相比也有差距。

依托社区开展居家养老是当前我国发展养老社会化服务的主要形式，在我县也面临缺少载体的困扰。社区托老所等老年人服务用房，新小区难配套，老小区难开发。目前，社区绝大多数都不具备托老服务功能，甚至于连老年人文化活动场所都难以解决。没有一家针对高龄老人、病残老人康复护理专业服务机构，高龄、病残老人看病难、护理照料难的问题还很突出。

三是服务队伍薄弱，质量欠缺。目前，不断增加的高龄老年群体的照料护理工作急需一支专业化的服务队伍，包括农村敬老院在内的绝大部分养老机构缺乏专业的护理员。因为养老护理工作待遇低、保障差、不稳定，加上观念上的原因，社会上很多人不愿干这种“伺候人”的工作，因此，在养老机构里从事护理服务工作的多是廉价的农民工，他们缺少必要的养老护理知识，这些养老机构大多只是向入住老年人提供食宿等一些基本的生活服务而已，很难提供具有针对性的高质量的全方位的服务。

四是历史欠账太多，投入严重不足。由于过去对养老服务重视不够，投入太少，使得我县养老服务业的发展严重滞后于人口老龄化的需要，社会资本在老年社会福利事业上的投入也才刚刚起步。

五是形势发展严峻，措施滞后。高龄老人占总人口的比重在不断增长，典型的长寿社会特征已经出现。但是，目前我县应对长寿服务的照料服务的体系建设雏形尚未形成，高龄困难老年人照料服务任然主要依靠功能严重弱化的家庭承担，独生子女一代难以承担长寿社会需要照料两代甚至更多老人的负担。

虽然养老服务业发展困难重重，但我们也要看到养老服务业发展的有利条件和机遇，增强工作信心。首先，党中央、国务院高度重视发展养老服务业，并确定了大政方针。2000年党中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，2001年国务院颁发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，这两个文件都对发展养老服务业提出了相关要求。2005年国家民政部制定了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，2006年国务院办公厅转发了国家相关部、委、办、局《关于加快发展养老服务业的意见》，对养老服务业发展进行了全面部署，提出了有关措施和办法。特别是党的十七大将民生问题提升到践行科学发展、构建和谐社会的战略高度，为养老服务业发展创造了前所未有的良好环境。其次，社会保障制度的完善为养老服务业发展奠定了基础。改革开放以来，我国把健全社会保障体系作为完善社会主义市场经济体制的重要支柱，现在已经初步形成了以养老保险、医疗和工伤保险以及居民最低生活保障为重点的社会保障基本框架。加上我国经济持续发展，老年人收入不断增加，必将提升老年人购买力，活跃老年消费市场，从而为养老服务业发展创造极为有利的条件。第三，市场经济快速发展为养老服务业发展带来活力与动力。随着社会主义市场经济体制的进—步完善和市场管理的逐步规范，特别是民营经济的迅速发展，必将吸引越来越多的企业和个人进入养老服务领域，从而为养老服务业发展提供难得机遇。老年生活不断改善，消费层次不断提高，与之相关的老年产品需求呈现多样化趋势，养老设施、老年旅游、老年娱乐、临终护理、专项用品、康复保健等方面都有着广阔发展前景。这一系列服务项目将会整合社会相关人力、物力和财力资源，逐步形成围绕老年人群的产业链，推动老年消费市场向规模化发展。第四，国际和东部沿海发达地区养老服务业发展为我们提供了成功经验。一些发达国家较早开发建设养老服务业，进行了多方面的探索和实践，取得了丰富的经验。一些国家高度重视养老服务业，建设多种类型的老年中心或公寓，专门为老年人提供服务；一些单位如银行、剧院、商店、公交等，也对老年人常有优惠；另外，有关养老服务的日托照料、老年痴呆病院、老年活动社区、临终关怀等项目，深受群众欢迎。这些国家良好的养老服务模式，为老年人提供了个性化的周到服务，形成了比较完善的养老服务产业，值得我们学习借鉴。

四、养老服务业发展的原则思路与措施建议

我县作为丘陵山区农业县，在“未富先老”的情况下，要根据本县实际，努力通过社会化、产业化、市场化手段来促进养老服务业发展，满足老年人多方面的需要，使养老服务成为经济增长的助推器，从而变“包袱”为“财富”，创造一个新的服务业增长极，形成巨大的社会经济效益。根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，按照党政主导、政策扶持、市场推动、社会参与、全民关怀的方针，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、投资主体多元化、服务内容多样化、监督管理规范化、适宜老年人需求的养老服务体系。

养老服务业发展应坚持以下原则：

一是以完善社会保障体系为前提。在完善社会保障体系的基础上，大力推进养老事业向养老产业转换进程，坚持事业养老和产业养老“两个轮子一起转”，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合。二是着眼提升和拓展社会福利。要努力推进社会福利覆盖面，不断提高福利标准，并推动社会福利由救助型向适度普惠型转变。充分利用现有社会福利服务的设施、人员队伍和技术经验发展养老服务业。三是立足服务广大居民群众。发展养老服务业，要着眼满足老年人日益增长的物质、文化和精神慰藉需求，立足为普通居民提供周到服务。四是加大政府扶持力度。要进一步研究、制定、落实支持养老服务业发展的投资、建设和经营的优惠政策。对养老服务建设项目要优先办理立项、规划、建设、验收等行政核准手续；同时，采取强有力的措施多方面实行财税补贴、优惠、减免，扶持养老服务业发展。五是争取全社会的参与和支持。采取多种手段和措施引导各方面力量参与养老服务业，把养老服务业当“朝阳产业”对待，强化社会责任感。通过多种措施积极培育和发展老年服务组织和机构，规范养老服务市场，拓展老年消费市场，引导老年人合理消费。

在今后一段时期，我县推进养老服务业发展应着重抓好以下工作：

1、加强组织领导。要大力宣传发展养老服务业的必要性、重要性和有关政策法规，不断提高认识，形成共识，调动社会各方力量支持和参与发展养老产业的积极性，营造良好工作氛围。县、乡镇政府要把发展养老服务业列入重要议事日程，科学规划，精心组织，因地制宜，开拓创新。民政部门要当好政府参谋和助手，做好服务协调和督促检查工作，抓好试点，培育典型，总结经验，协调推进。有关部门要密切配合，大力协助，形成合力，妥善解决养老服务业发展中的问题，促进养老服务业健康发展。

2、加强养老机构建设。鼓励和支持现有养老机构利用管理、人才等方面的优势，扩大经营规模，并通过改革、发展解决自身存在的不足和问题，努力建设住养、生活护理等功能于一体的综合性养老服务机构。继续巩固完善政府投资兴建的养老机构，根据老龄人口状况增设新床位，各乡镇政府和有关部门要采取有效措施，大力支持发展各类社会养老服务机构，引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人生活创造良好的环境和条件。

3、加大对养老机构的政策支持。引导和支持社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等形式，兴建、扩建或在原有其他设施基础上改建适宜老年人集中居住、生活、护理的养老机构。经民政部门批准和社会团体管理部门认定，符合国家相关养老机构标准的，可申请享受一定扶持政策，包括：免征养老机构养老服务收入营业税；减免养老机构行政事业性收费；养老机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，可报经税务部门批准，予以减免照顾；用水、用电、用气(燃料)等价格与居民用户实行同价，并免收相应的配套费；免收养老机构电话、有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费，并减半收取通信费、听视费；对于企业及个人向非赢利老年服务机构的捐赠，应采取适当税收优惠政策。

4、积极推进社会福利社会化。在建立健全社会保障体系的基础上，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人投资兴办养老机构和服务。要解放思想，转变观念，突破“政府福利”蕃篱，推动社会福利投资主体逐步由政府、集体单一投资变为政府、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入。在继续加大财政资金投入养老服务业的同时，应积极探索公有制多种有效实现形式，形成经营模式由原来单纯国营转变为国办民营、民办公助、私营、股份制、合资经营等多种形式并存。改变福利供给方式，对政府必须承担的福利养老如“五保”老人的供养问题，可采取“按收住五保老人人数给养老机构补贴”的办法解决，政府用福利资金购买服务，企业机构提供服务，老年人享受服务。同时，要调动社会各方力量兴办养老服务业的积极性，使广大老年人能够自主选择优质的个性化服务。

5、大力推进社区养老服务设施建设。要在我县县城区及乡镇驻地大力推进社区养老服务，社区养老服务设施是指建在社区，为老年人提供生活照料、医疗保健、文化娱乐等服务的设施。加强社区养老服务设施建设，促使多数乡镇都建有一个为老年人服务的综合性社区服务中心，并不断提升中心服务水平。有条件的乡镇都要抓紧建设一个示范性社区老年日间照料服务中心，建立健全社区服务中心和社区养老服务设施，提升为老年人服务的功能，不断拓展服务项目。努力促进各部门、各单位设在乡镇、社区的各类生活服务和文化体育设施向老年人开放，满足老年人需求。

6、鼓励扶持、拓展居家养老服务。现阶段，大多数老年人仍然生活在自己家中，需要由社会向老年人家庭提供必要的、专业化的服务。要结合实际，把做好生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健、应急救助等作为居家养老服务的重点内容，以社会孤老、企业孤老、空巢老年人、高龄老年人、不能自理或半自理老年人以及经济困难老年人作为居家养老服务重点。要立足本地社区实际，为老年人提供便利、优质、高效的服务。特别注意发挥志愿者队伍和老年人协会等群众组织的作用，为老年人提供邻里关照、协议包户、亲情陪伴、自助互助等服务。积极探索政府为特困老人购买服务、服务机构提供服务、老年群众组织或中介组织监督评估的新型服务模式。由此，我县应通过政策引导和资金支持，鼓励社会力量开展老年人生活照料、家政服务、精神慰藉、康复保健等居家养老服务，为居家老年人营造良好的生活环境。对新建具有一定规模、符合标准的示范型老年人日间照料服务中心，由财政给予补贴；支持兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构。对开展老年护理、临终关怀服务的机构，按实际收养老年人数，由医疗保险基金给予政策补贴；财政根据工作需要，为民政部门拨付一定数额居家养老服务工作专项经费。

7、积极培育老年服务组织和队伍。鼓励和支持更多人投身养老服务业，不断扩大从业人员队伍，逐步实现从业人员的职业化、专业化。加强养老服务人才队伍建设，努力提升从业人员素质。加强养老服务人员培训，提高职业道德、服务意识和业务技能水平。规范养老服务队伍建设，逐步实行养老机构院长持证上岗和养老护理员持证上岗。建立完善的资质评估、认证、管理体系，加强监督检查和指导。鼓励和支持职业学校增设养老服务专业和课程，培养专门人才。

8、培育和规范养老市场。相关部门要针对影响养老消费的主要问题，采取对策，有效调控市场。对社会力量办养老机构的，一方面要大力倡导，积极培育，另一方面要通过法律规范和执业许可审批、法人登记和年检等环节进行规范和监督，保证办院质量，维护企业和在院老人的合法权益。对无照经营、服务质量差、设施达不到标准要求的养老服务机构，要及时予以清理和整顿。要积极培育和发展养老服务的市场中介机构，在土地使用、工商注册和税收等方面给予必要的扶持。