安全事件应急处置调研报告

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今世界是一个突发事件频发的风险社会。就国外而言，国际形势处于深刻复杂的变化之中，难以预料的全球性突发事件不断增多。就国内而言，全面建设小康社会的关键时期，既是一个黄金发展期，同时也是一个矛盾凸显期。各类突发事件对我国经济和社会的协调发展造成了严重阻碍。显然，这与构建和谐社会的要求完全不符。作为突发事件的一种，社会安全事件是影响社会稳定与和谐的突出社会问题，受到各级政府的高度重视和全社会的广泛关注。建立适合我国国情的科学高效的社会安全事件应急机制，有效应对社会安全事件，才能实现全面、协调、可持续发展的目标，才能为构建和谐社会提供一个长治久安的良好环境。本次调查从市重大社会安全事件应急处置机制建设实际情况入手，梳理出了市重大社会安全事件应急处置工作中存在的问题及原因，并针对问题提出相应对策措施，以达实现重大社会安全事件应急处置最大效能的目的。

一、市重大社会安全事件应急处置机制建设基本情况

(一)预警机制

市目前已经初步建立了社会安全事件预警机制。县以上各级政府、应急工作主管部门、各职能部门，根据各自职责分工，收集、整理、研究本地、周边地区的社会安全事件信息，按照早发现、早报告、早处置的原则，迅速逐级上报和及时处理。公民、组织发现社会安全。

事件信息，通过报警电话等各种形式向人民政府、有关部门报告。政府建立统一的报警系统，公布和广泛宣传用于报警的110、119、120、122以及应急办公室的电话，应急办公室和相关部门建立24小时的值班制度，随时接受报警。

(二)处置机制

社会安全事件应急处置按照“分级响应、属地为主、条块结合、以块为主”的原则进行。当确认社会安全事件即将发生或已经发生时，事发单位或其他基层组织快速反应，在向当地人民政府或者其他部门报告的同时，立即组织力量疏散群众，控制事态的扩大和危机的升级。

市、县各级人民政府接到报告后，按照事件的级别，有关领导和人员立即赶赴现场，设立现场指挥部。应急指挥部或现场指挥部根据实际需要，立即组织调动应急救援人员和社会力量，按照预案分工和事件处置规程要求，开展应急处置和救援工作。

(三)恢复机制

从某种意义上说，应急处置是社会安全事件的治标措施，而恢复与重建则是社会安全事件的治本措施。因此，社会安全事件的恢复与重建，应从社会可持续发展的角度建立预防事件发生的措施，消除诱发事件的因素。目前，我市社会安全事件应对恢复与重建机制中初步建立了以下几个方面的制度：其一，社会安全事件状态的平息制度；其二，社会安全事件损失的评估规则；其三，对社会安全事件中心理受到创伤的人员进行心理关爱；其四，社会安全事件行为主体的调查及其责任的追究和处理；其五，社会安全事件善后工作计划的编制与实施；其六，事后总结与报告。

二、市重大社会安全事件应急处置工作中存在的问题

(一)预警机制不完备

由于我市目前没有统一的紧急事务管理机构，不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中；而且，政府也没有从市安全和市利益的高度制定反危机战略，导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征，而在危机爆发后处理过程中政府往往“高阵磨枪”，仓促上阵，形成撞击式的被动反应模式。

(二)处置机制效率低

一是应急组织不完善

应对社会安全事件的通常做法就是成立临时机构，这些临时机构都只是在危机发生之时才临时设立，危机过后就撤销解散，人员各自回归原单位，以后再遇到重大危机，又如法炮制。显然，这种临时工作机构存在明显的不足：1.临时组成的机构和人员缺乏连续性，一般都是就事论事，因事设人、设岗，不利于社会安全事件应对经验的保留；2.临时机构每次危机的应对过程中需要花费更多的时间和精力开展相关部门的协调工作，不利于快速有效的解决问题；3.因临时机构事前没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案，再加上各相关组成部门追求自己利益，容易导致管理政出多门，指挥混乱，联动困难，不利于社会安全事件的预防、预警和预控机制的健全。

二是社会参与机制有待完善

社会安全事件的发生、发展影响着国家和整个社会群体的利益，而非是特定的某个人、某个团体。所以，当社会安全事件出现时，应尽可能集中全社会的力量，而不单单是政府的孤军奋战。民间公益组织有其强大的凝聚力和向心力，它们能协助政府做好应急准备工作和后勤工作，安抚公众的紧张情绪，帮助政府安排公众的生活，宣传政府的应急措施，在政府和公众之间起到沟通协调的作用。而在我市政府在应急反应中势单力薄，没有充分利用民间公益组织的力量、发挥其作用，使得民间公益组织参与应急处理渠道不畅通，造成的结果是在危机中许多本可以由民间公益组织参与完成的事务，不得不由政府单独完成，加大了政府的工作成本，也延长了危机处理的进程。我市政府应当加强对民间公益组织的支持和引导，使其真正成为联系政府和民众的纽带，并在未来的危机应对中发挥应有的作用。

三是信息处理制度不灵敏

信息披露机制在社会安全事件应对中非常重要，掩盖事实真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理。政府如果在危机发生后，没有建立良好畅通的信息渠道，公众就无法了解自己的处境，也无法事先作出有效的防备，未知的恐慌往往比现实的灾难更严重，更不利于社会的稳定。近年来，我市很多的社会安全事件都出现了政府对信息处理的不足。在一些事件中，由于正常的大众传播渠道(报纸、电视等)的功能发生了故障，事实真相得不到有效传播，人们只好凭空想象或者靠口头传播，这样的结果就造成虚假信息的流传和谣言的泛滥。

由于人们看不见、听不到来自权威部门的权威信息，恐慌在民众的一次次口头传播中被不断放大。如***事件，谣言四起，面对群众的疑问，没有进行正确、及时、有力的舆论引导，及时让谣言止于真相。

三、推进市重大社会安全事件应急处置机制建设的对策措施

(一)预警机制的完善

“凡事预则立，不预则废”。预警机制是应急体系连锁反应的警示灯，其顺利运转为整个应急管理的有效运行提供依据。一方面把社会安全事件消灭在萌芽阶段，防止危机的爆发;一方面为后期具体应急工作的展开赢得了宝贵的准备时间，及时控制形势，将危害减少到最小。社会安全事件预警的主要依据是信息，因而必须建立灵敏的预警信息系统。信息收集系统的任务是对有相关危机风险源和危机征兆等信息进行收集，把可能造成威胁的事件一一列举出来。可以说，信息系统是整个危机预警系统的核心，如果信息得到及时监测，社会安全事件就有可能避免或减轻;相反，则有可能带来人员和财产的巨大损失。

信息收集主要通过以下几个途径:第一，大众传媒。现代信息社会中，大众媒体的受众范围广，信息量大。第二，现场调查。管理者通过定期定点的例会制度，或到实地调研，听取各方面人士的看法和意见，获得充分可靠的信息。第三，民情反馈。民众通过一定的渠道向政府有关部门提出意见和建议，比如信访部门接待群众上访。

(二)应急组织的完善

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第九条规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。从实际管理看，国务院和地方各级政府突发事件应急管理机构基本上都设置在办公厅(室)，由办公厅(室)主任兼管日常工作，其主要职能包括值守应急、决定办理、工作督促、预案编制、事务协调、协助处置、信息调研、宣传培训等。我市目前负责突发事件应急管理的机构主要设在综合职能部门，而不是由一个独立的专业职能部门来承担。这种机构设置体制，实践中可能会给社会安全事件的预防、监测和处置带来较大的不便。一方面，社会安全事件的预防、监测工作，各级政府综合部门由于自身人员、装备所限，必须依托专业部门(如公安、消防、卫生)等开展，这不仅使得危机管理部门难以掌握全面、准确的信息，及时作出分析、研判和预警，而且也可能使得对各类社会组织和民众的危机教育、宣传、培训大打折扣，不能真正落到实处；另一方面，由于应急管理机构与政府其他部门平级，在当前我市行政体制架构下，应急管理机构如何协调各专业部门共同、高效地开展突发事件应急处置工作，存在一定的困难。为此，借鉴发达国家的做法，为更好地发挥危机答理机构在危机事件预防、监测和处置中的职能，提高危机事件预防和处置的效果，设立专业危机事件答理职能部门，将现有分散于公安、消防、民防、卫生、交通、电力、气象等相关部门的职能进行整合，全面履行危机的预防、监测和指挥、处置职责。该机构可以按照危机答理工作的需要，设立规划、指挥、行动、保障等下属机构，配备足够的人员和装备，全方位收集汇总各种危机事件的信息，大力开展对各类社会组织和民众的日常教育、培训和演练活动，协调各专业职能部门开展专业研讨和演练，提高政府部门和社会组织、民众预防和应对危机的能力。