公务消费制度改革调研报告

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一、县公务消费制度改革的现状

近年来，县财政部门在县委、政府的大力支持和上级财政部门的业务指导下，不断制定和完善政策制度，进一步强化监管检查，从严控制公务消费行为，有力的保证了行政机关的公务运转，提高了公务消费的效率，取得了一定的成效。

（一）继续深化推行国库集中支付制度

县实施国库集中支付制度以来，改变了过去分散支付的方式，从根本上改变由预算单位层层下拨，分散支付、环节多、在途时间长、支付程序繁琐、工作效率低下的局面。同时，财政部门能有效的掌握了各预算单位每一笔资金的用途，从而实现对财政资金流向、流量的全过程监控，进一步规范支出管理，强化预算执行的监督，杜绝不合理支出，并且资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对财政资金的使用情况实施有效监督，规范资金收入、使用等有关单位行为，减少不合理的公务消费行为的发生。截止2014年8月，我县70个纳入预算管理的县级部门已经全部实行了国库集中支付制度，15个乡镇准备于今年年内纳入国库集中支付制度管理范围，从而实行全县所有单位100%实行国库集中支付制度。

（二）全面实行公务卡管理制度

县自2012年开始推行公务卡制度改革，按照省市公务卡改革的统一部署和总体要求，加快推进公务卡结算制度改革，为从源头上规范公务消费行为，取得了显著成效。2013年，全县预算单位共压缩行政消耗性开支为6%，节约经费152余万元。我县通过“先试点，后覆盖”，稳步推进公务卡改革。2012年，首先在财政局、农业局、水务局等10个单位，推行了公务卡改革试点工作，2013年，全县所有预算单位全面实行了公务卡制度，覆盖面达100%，截至2014年8月，全县所有预算单位共发放公务卡413张，报销还款额度达520万。在推进公务卡制度改革中，全县授权支付现金结算资金量逐步减少，结算笔数得到了有效控制。今年上半年，全县预算单位累计提现906万元，只占授权支付的13%，较上年同期下降8%，现金结算明显减少。同时，我县将公务卡改革工作纳入县委、县政府年终绩效考核的重要内容，实行目标管理。编制公务卡强制结算目录，将差旅费、会议费、接待费、交通费等公务支出中随意性大且易于滋生腐败的日常性支出项目，纳入公务卡强制结算目录，原则上不再使用现金结算，提高了公务卡使用率，进一步加强和规范公务支出管理。据统计，今年上半年，全县预算单位累计办理授权支付3342笔，支出金额8226.94万元。其中使用公务卡结算350笔，报销支出金额281.65万元，公务卡结算占授权支付的3%。

（三）不断强化监督检查

随着“三公”消费成为当前社会关注度极高的热点，就如何对公务消费行为进行有效的监管，营造高效、节约的公务消费制度环境显得尤为重要。近年来，县财政局同县监察局、县审计局密切配合，不断强化对公务消费的监督检查力度。“八项规定”和最新《国内公务接待管理办法》出台以后，县财政局如何结合规范公务消费，第一时间向预算单位传达了中央及省市相关精神，并参照省市相关规定，及时修订切合县实际的差旅费、会议费等管理办法。同时以加大监督检查力度为抓手，提高公务支出公款消费管理实效，2014年，县财政局已相继开展“三公”经费专项检查和以公务消费检查作为重要内容的“小金库”专项清理检查、切实解决乱发钱财物检查、会计质量监督检查和严肃财经纪律等财政检查，截至目前，已对全县67家预算单位进行了检查，占所有预算单位的79%，其中，乡镇的覆盖面已达100%，已超过2013年全年的数据。

二、公务消费活动中存在的主要问题和原因及公务消费制度改革的难点分析

公务消费支出是保证政府机关政策运转所产生的刚性支出，随着经济社会的快速发展，各种公务交流日益频繁，公务消费活动的范围和领域也越来越广，在现行的公务消费制度下的各种公务消费活动也暴露出许多问题。近年来，虽然公务消费的各种制度逐渐健全，对公务消费中的不规范行为也进行了多次整治，但是，公务消费支出过大的问题仍然没有得到根本的解决。

（一）公务消费活动中存在的主要问题和原因

1、公务消费支出效率不高。公务消费是行政机关为保证正常运转和公务人员在履行公务时的必要支出，目的是为了提高行政效能、促进工作的开展。社会经济的快速发展带来了物质条件的根本改善，社会生活方式发生了天翻地覆的变化，但公务消费制度的改革进程却相对较慢，使一些公务消费不仅没有达到预期目的，反而降低了工作效率。比如公务用车方面，部分领导干部公车私用，即影响正常工作的开展，又产生了不良影响；一个或者两个公务人员外出开会或者办事用公车接送，其产生的运行成本远远高于乘坐公交工具。再如公务接待过程中超标准接待现象仍然普遍存在。

2、浪费现象普遍存在。一方面公务消费支出的刚性不足，弹性有余，导致公务人员公务消费随意性很大，特别是单位一把手自支自批，想花多少就花多少，无人敢问。另一方面，由于对公务消费的含义、分类、范围、标准等基本问题研究不够，管理监督制度不健全，缺乏科学合理、规范透明的制度性约束，导致一些地方、一些部门公务消费名目越来越多，公务消费数额越来越大，公务消费支出浪费情况日益严重。例如，各种无实际内容、无明确任务的会议，以各种名义发放的津补贴等。同时，工作中水、电、气以及各种办公耗材的浪费现象往往不容易引起重视，如果把时间和地域的范围扩大的一定程度，由此产生的浪费往往是触目惊心的。

3、公务消费支出透明度不够。公务消费的主体大都是领导干部和公务人员，是公务消费的既得利益者，是不会自觉主动将消费行为公之于众的，导致公务消费隐蔽性较强。同时，公务消费虽说也制定了一些“标准”，但“标准”是否合理、是否能真正实施又是另外一回事，在基层一级很难真正的落实在行动上，在实际执行中，随意性较大。个别部门或领导为规避公众监督，采取调剂、挪用相关经费等方式，或者向权力辐射范围内的下级部门和单位转移、向企业转嫁进行各种不合理的公务消费。公务消费缺乏明确的政策限定和不透明，成为一些领导干部借公务消费之名，行假公济私之实的一条十分隐蔽而又安全的渠道。对很多没有正规途径走账的支出，往往变通为公务费等名义报销。比如，将用于吃喝的费用的开成办公用品，礼品、旅游费开成会务费等。

4、对公务消费有效监管难。各级政府及公务人员既是监督者，又是受益者，公务消费制度的改革，势必在一定程度上触及、震动或破坏政府及公务人员的既得利益，为了持续获取这种利益，导致监管乏力，形成了“管得着的看不着，看得着的管不着，上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、群众监督不敢”的局面，出现监督“死角”。一些公务消费和非公务消费领域之间存在盲点和模糊交界；一些会议、考察所需经费，基本都由财政支付，却没有相关的管理、核算程序，往往是有多少用多少，容易被人钻空子。由于监管难，致使公务消费中存在的问题难以得到及时查处和解决。

（二）公务消费制度改革的难点分析

1、利益矛盾复杂，改革难以推进。公务消费的即得利益者往往又是政策的制订者，制订出的措施无关痛痒，形式主义严重。同时，一些干部官本位思想严重，享乐主义盛行。有的干部认为，只要没有装进自己口袋，吃点喝点没有问题，一些违规消费行为得不到约束，愈演愈烈。有的片面强调，现在是市场经济，要发展必然要加强联系、融洽感情，于是名目繁多的公务消费“合理合法”地得到报销。

2、制度缺失严重，单项改革很难到位。由于改革的利益关系，制度滞后严重，漏洞较多，单凭个别制度的完善，不能解决问题，禁止某项支出，又会换张发票报销，此消彼长，换汤不换药。且因体制性障碍，各项制度的执行难以到位。公车改革探索了多年，一直没有很好的效果，很多时候为了不打击改革积极性，很少触动利益关系。

3、公务消费隐蔽性强，公众监督乏力。公务消费，少数人说了算，外人很难知情，从而缺乏监督。人大监督无从下手，管多了成了“瞎折腾”，虽然经常性推行一些公开制度，但是没有触及制度根本。人民群众对预算使用过程缺乏了解，监督也停留在一些表面现象，网络反腐就曝出“天价烟”、“违规发票”，不留意根本发现不了。

三、规范公务消费制度的对策与建议

（一）完善相关制度建设

加强并完善制度建设是公务消费回归理性的基础。公务消费是一个涉及面广，相对复杂的公务行为，其制度的设计要从多个层面入手，兼顾方向性、控制性和操作性。作为区县级党委和政府要结合上级相关政策，出台切合地方实际的指导意见，为公务消费提出方向性的要求。要积极倡导公务消费改革方面的调研，鼓励创新制度，进一步完善财政监管制度，完善审计制度，进一步推进部门预算、国库集中支付、政府采购、公务消费卡等财政支出方面的制度改革。可由财政、发改等主管部门出台规定，明确界定公务消费的范围、经费管理、执行标准及审批流程等内容，使公务消费行为规范可控；由具体履行职责的各部门，健全单位内部制度和实施细则，对公务消费各环节的具体操作实施规范管理。

（二）牢固树立责任意识

在平时的工作，我们发现很多单位一把手对财经纪律了解得不细，公众的了解程度就更低了。在当前反腐倡廉的高压态势下，有必要加强对公务消费群体的教育。政府和公务员必须把公民的意志、福祉和诉求作为执政的首要原则。可以通过开展形式多样的宣传教育活动，积极倡导厉行节约的消费观念，大力弘扬艰苦奋斗的作风，引导公务消费群体树立正确的人生观、权力观和政绩观，牢固树立科学发展意识，促使各级干部自觉维护财经纪律。

（三）增强预算的刚性约束

由于公务消费文化的深层次影响，在我国取消公务消费既不现实也不可能。问题在于如何完善财政管理体制，尤其是增强财政预算的刚性约束，将公务消费纳入各级财政预算并逐步细化。部门预算的编制要根据预算年度本部门事业发展和工作规划，按照编实、编细的要求编制年度部门预算。各单位在编制基本支出预算时，必须严把基础数据关，人员数与车辆数要与财政供养数一致，人员工资按照国家工资制度据实测算，公用经费按定额标准测算；项目支出要按照项目库管理的要求细化到下属单位和具体项目，不漏项、缺项，不留硬缺口，严禁估列代编、虚列项目、多报金额等弄虚作假行为，进一步提高部门预算编制的准确性、科学性和合理性。今后，凡是没有预算和超过预算的所有费用，原则上都一律不予报销，或者采取超预算计入下年度预算扣除的办法，真正实现财政预算的刚性约束。

（四）强化监管和查处力度

要规范公务消费行为，必须改变过去“事后监督”的模式，要对公务消费的全过程进行监督。监察、审计、财政等部门加强定期检查监督，及时发现和纠正不规范的职务消费行为，防止操作过程中出现转嫁消费、弄虚作假、权钱交易等现象。充分发挥新闻媒体和社会公众对公务消费行为的监督作用，建立专门的监督网络，通畅社会监督渠道。强化人大的预算监督职权，在政府有关部门在涉及自身的重大支出时，要纳入同级人大的审查监督视野，提交详细的预算报告，并向社会公示。地方政府可成立治理公务消费的专门机构，公布举报电话，成立治理公务消费的专门机构，公布举报电话，并严厉查处公务消费中的违规问题，营造良好的改革大环境。对于严重超出预算标准消费实行问责，经审议不合理的公务消费行为，实施经济处罚，牵涉干部违纪行为的，要坚决查处。