推行村民约法工作实践与探索

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近年来，县积极探索“村民约法”管理村务模式，形成了好的村风民风，提高了村民素质，改善了村容村貌，为社会主义新农村建设注入了更加丰富的内涵。

一、主要做法

“村民约法”是指根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，在村两委的引导下村民民主产生理事会对日常村务管理、生产生活等有关事项进行共同约定，约定的内容不得违反法律法规，约定供全体村民共同遵守执行，是村民对村里公共事务实行民主决策、民主管理、民主监督的一种有效途径。

在实践中“村民约法”产生了一套具体规范的运行程序。一是约法的产生。经全体村民表决通过《村民约法章程》，选举产生村民约法理事会，成员由7-9人组成，其中理事长和副理事长各1人。理事会是村两委与群众之间的桥梁，主要是收集村民的意见和建议，归类整理成条文，提交全体党员会议和村民代表会议讨论表决。约法按照“四议一审一公布”（即理事会倡议，村两委和理事会商议，党员和村民代表合议，全体户代表决议，乡政府审核，向村民公布）的程序产生。二是约法的执行。由理事会协助村两委监督执行。对违反约法的行为给予张榜曝光并责令违约人承担相应责任，拒不履行的加重补偿（处罚），并报村两委暂缓享受本村的有关优惠待遇，直至完全执行。三是约法的完善。总体按“成熟一项、通过一项、生效一项、执行一项”的思路，不断丰富、持续拓展和逐步完善村民约法，为村务民主管理奠定基础。

为进一步深化这项工作，县委决定将“村民约法”工作作为加强农村工作、推进农村党风廉政建设的一项创新举措在全县推广，通过召开会议、下发文件、单位挂点督促指导、年终纳入创业竞赛表彰等方式，全面部署推进。全县确定19个“村民约法”示范村，各示范村因地制宜，开展约法，在形式上创新了“村企约定”、“联村约法”、在内容上形成了“公墓管理约定”、“生态保护约定”、“村容村貌管理约定”、“无公害茶叶生产约定”、“土地流转约定”、“换届纪律约定”、“赡养老人约定”等“一村一特色”约法。

二、主要成效

1．推行“村民约法”，推进了农村基层民主自治。一是增强了村民的主体意识。“村民约法”的构建，清晰地表达了农村基层民主政治中广大村民应享有的广泛权利，极大地增强了村民的主体意识，激发了广大村民参与乡村治理的干劲、热情，有力地推动了农村基层民主政治建设。二是理顺了民主权利的关系。“村民约法”的建立，不仅是对村民的行为进行规范，而且把农村日常村务、生产生活中的有关事项也纳入到村务管理范畴，比如严地村的环境卫生治理，古弄村的山林管理，六墩村的村企共建等约法，理顺了村民与村务民主管理的关系，充分体现了“村民当家作主”的本质属性。实践证明，“村民约法”使社会主义民主政治的本质特征得以彰显，使农村基层民主自治的落实有了切实的制度保障，推进了农村社会管理走向善治。

2．推行“村民约法”，有利于把权力关进制度的笼子。“村民约法”是通过一套民主的程序制定出的“良法”，让村里的事群众能知道、参与、做主、监督、满意。一些村将农村“三资”管理等群众关心的热点问题通过约法规范管理，置于村民的共同监督之下，从而从制度上预防腐败行为的发生。如松源街道东门村的宅基地约法，有效遏制了村干部和群众的“两违”建设行为；旧县乡六墩村的“三资”管理约法，促进了“三资”管理的规范化；渭田镇株林村的“村章乡管”约法，较好解决村级公章管理不够规范的问题，在今年的村级选举换届期间共制止、纠正村集体资产资源违规发包、项目招投标暗箱操作等行为3起，阻止为造假会议记录加盖村公章行为1起。今年3月在上海经商的古弄村村民刘章荣希望出资5万元改造村里的石拱桥，虽然过一段时间要回上海，但他并不担心捐款的使用问题。他说：“现在有了村民约法，修桥用了哪些材料，买了哪些材料都有村民监督、干部监督还有理事会监督，把这笔钱放到家乡做公益事业我很放心”。随着“村民约法”的不断推进，一批行之有效的制度建立起来了，用制度管人的理念在村民中悄然形成。

3．推行“村民约法”，密切了干群关系。“村民约法”从广大村民的利益出发，由村民自己对自己的行为和利益进行约定和调整，畅通了村民利益的表达机制，维护了最大多数群众的利益，村民的满意度大大提升。古弄村村支书罗章顺说：“干部现在是一个组织者，不像以前那样做一些行政命令。大家一起来商量这个能不能为人民服务。大家认可了，那就敲定开始做。”干部的角色由发出行政命令的管理者向引导服务村民的组织者转变，干部作风也得到根本改变。村民对干部更加信任，有利于进一步密切党群、干群关系。

4．推行“村民约法”，推动了新农村建设。在“村民约法”的产生过程中，来自各方意见的热烈讨论，就好比是乡村政治生活的“墟日”，在乡村的意见“自由市场”上，理性的“交易”带来的是乡村善治精神的孕育，共同福祉的增进，为新农村建设打开了新空间。村民在村务管理中成为真正的决策者，对村务有了更多、更直接的发言权，对村务更加关心，更加积极地参与村务管理和村务民主监督，村风更加文明了。从浙江引进旧县乡六墩村的18家企业，与当地制定《村企共建约定》，明确村、企双方权利和义务，如企业扩建新增用地由村委会负责协调；企业不排放污水、废气，企业违反环保法规造成损失必须赔偿等。几年来，村企关系和谐融洽，双方实现了共赢。

三、几点思考

1．内容合法，形式规范是推行“村民约法”的前提。一方面，现行法律法规对村务管理、村民自治只是提出原则要求。在实际的村务管理过程中，往往会出现一些轻微违法但按法律法规又够不上条件、不能制裁处理的事项，如不能很好解决，势必影响乡风文明，不利于社会和谐。“村民约法”则能有效地管住法律法规无法触及的“边边角角”问题。比如：古弄村对山林管理进行约定，无论哪个村民只要盗砍生态林的林木，都要给每家每户送出半斤猪肉。偷挖竹笋的对行为人按一把锄头100元、一个笋5元进行处罚。“约法”执行后盗伐林木、偷挖竹笋现象明显减少；另一方面，原有的村规民约存在执行力不强、制定程序不规范、管理范围不全面、约定内容不合法等不足，而“约法”的制定通过严格的组织、程序，每个乡镇还聘任了一名“村民约法”法律顾问，做好辖区各村“约法”内容的审核工作，有效地解决了以往的村规民约存在的不够全面、不够规范、不够合法等问题，所以说“村民约法”是规范化、法制化、民主化的村规民约，是村子里的“小法律”。

2．坚持民主理念，发挥群众主体作用是推行“村民约法”的核心。坚持村民民主自治是推行“村民约法”工作的核心理念，围绕这一理念，我们制定了“四议一审一公布”的民主程序，从而形成一整套民主管理模式。村民约法的形成过程，就是一种民主的理念，以民主的方式产生民主的制度，进而促成民主的秩序。在这个民主秩序中，村民的主体地位得到充分凸显。一是在决策上，由少数人决策转变为全体村民共同决策；二是在执行上，由少数村干部的职能管理转变为全体村民的民主管理。“村民约法”工作是“五要工程”的重要补充。“五要工程”现行的一些制度，更多约束的是村干部的履职行为，规定村干部必须将村里的事务让村民知道、参与、做主、监督、满意。而村民约法是全体村民共同的行为准则，约束的是包括村干部在内的所有村民。村民们既是村务的决策者，又是执行者、监督者，大家没有领导和被领导关系,更没有从属关系。村民通过自主管理,自我约束,互相监督达到自主管理村里公共事务的目的。

3．因地制宜，突出特色是推行“村民约法”的关键。各村自然禀赋、社会条件不同，村民们关注的热点问题也不同。为此开展约法一定要结合实际，贴近农村、贴近群众，村里什么问题突出，什么问题是群众迫切需要解决的，就约什么法，避免生搬硬套，更不搞“一刀切”。在推进工作中，深入开展调查研究，广泛听取群众意见建议，认真分析村风民情、存在的主要问题和工作重点难点，有针对性地开展约法。制定的措施要简便管用，操作性强，防止制度空转，民主落空。只有立足本村实际，才能制定出真正能发挥实效、有生命力的约法。比如：茶叶是茶平乡官路村的重要经济来源，针对茶叶农残较高的问题，村里形成了“无公害茶叶生产约定”，约定实行后村里茶叶质量明显提高，茶农得到了实惠，对约法的执行也更加积极主动。

4．以村民约法为载体，引导村民树立健康、和谐的民主氛围是推行“村民约法”的方向。村民约法虽有群众基础，有广泛的参与度，实用性强，效果好，但也不是包治百病的灵丹妙药，它的实施也有赖于村里民主、团结、和谐的氛围作为基础，民主氛围好、干群关系好，人际关系相对简单的地方，实施效果就好，反之，宗派势力较强，干群矛盾较多，人际关系相对复杂的地方，实施的效果就要打折扣。因此，一方面，“村民约法”把彰显善行美德的乡邻伦理内化为全体村民共同规则，“约法”的实施有利于营造健康、民主、和谐的乡村氛围。另一方面，也要通过持续深入开展廉政文化进农村活动，加强对村民进行民主培训等措施，营造团结、和谐的民主氛围，反过来促进村民约法工作的深入开展。值得肯定的是，“村民约法”尽管存在一些不尽完善的地方，但它能比较有效解决了现阶段农村的现实问题，培养农民正确的参政议的意识、方式和行为，对当前社会主义新农村建设无疑具有积极的实践意义。