行政强制法调查报告

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一、《行政强制法》的现状

从1999年开始酝酿，历经全国人大常委会五次审议修改，前后历时12年，备受关注的《行政强制法》于2011年6月30日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，并已于2012年1月1日起实施。

《行政强制法》的出台，力求解决我国当前存在的执行难问题，执行难主要表现在：①被执行人难找；②执行财产难寻；③执行权力受拘束；④执行结果不到位。“执行难”作为中国司法难以克服的痼疾之一，已显得积重难返，“执行难”也已成为影响法院工作的瓶颈，“执行难”一直制约着我国有关行政机关的工作，成为社会关注的难点，法院的威信往往因许多案件得不到执行而受到质疑。《行政强制法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律。行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

二、《行政强制法》在实施中存在的问题及其对策

所有的立法目的都在于要解决现实中存在的问题，实现把文字上的规定变成社会实践和事实，然而刚刚通过的《行政强制法》，其立法宗旨的实现，由于受多种因素的影响和制约仍需不断完善。

（一）、关于查封、扣押财物的处理问题

1、查封、扣押财物的处理，一直是行政强制中的一个重要问题。《行政强制法》规定的查封、扣押财物处理方法主要有以下几种：一是没收处理，二是销毁处理，三是退还处理，四是拍卖变卖处理，五是移送处理。就没收处理和销毁处理而言，实施中比较好操作，其他几种处理措施的实施则要复杂的多。

2、关于退还处理方式，在具体实施中往往会遇到两个问题：一是查封、扣押的财物，如果是委托第三人保管的，依照法律规定，保管费用由行政机关负担，被查封、扣押的物主不负担任何费用。但是，如果行政机关没有结清与第三人之间的保管费用，则第三人是不会放行被查封、扣押财物的。这种情况下，当事人就很容易陷入第三人与行政机关之间的相互推诿，造成第三人的各种损失；二是退还财物在扣押期间贬值，这个损失是否应当计算？应当如何处理？法律没有规定，也没有相关细则可以依据，因而，这很容易出现因为查封、扣押而延伸诉讼。

3、关于拍卖变卖方式，实施中会将面临两个问题：一是关于拍卖变卖的物品的适用条件。法律规定是鲜活物品或者其他不易保管的财物。但在行政执法中，将不属于鲜活物品或者其他易保管的财物先行拍卖变卖的事实也是存在的，例如将汽车等物品进行拍卖。法律规定了将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖变卖的处理，但没有规定超出这个范围条件的财物拍卖变卖的应该怎么处理。我认为应当出台相关细则，明确规定对超出法定范围的物品进行拍卖变卖，对超出法定范围的物品拍卖变卖的，应当依法承担赔偿责任。二是对赔偿标准的规定问题。《行政强制法》规定的是退还拍卖或者变卖所得款项，变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。问题在于，给当事人财物造成损失的，不仅仅是变卖，拍卖活动往往也会造成当事人的损失。而《行政强制法》则规定拍卖损失不赔，只赔变卖损失。现实中，当遇到拍卖价与实际价值差距太大时，定会遭遇争议纠纷。

（二）、如何落实限制“委托执行”问题

《行政强制法》第17条不仅严格限制了实施行政强制措施的机关，“必须是法律、法规规定的机关才能实施行政强制措施”，而且还严格限制了实施行政强制措施的人员，“必须是行政机关具备资格的行政执法人员负责实施，其他人员不得实施”。

对于实施行政强制措施人员的限制，的确很有必要。在实践中暴露出来的不少粗暴执法事件，大多数是一些协管、保安等其他人员实施的。禁止协管、保安等其他人员实施行政强制措施，禁止协管、保安等其他人员执法，并不是现在才有的规定。多年来，就一直有这个规定，无论是《行政处罚法》还是国务院“依法行政实施纲要”等，都做出了严格的规定。但在具体执法中，协管、保安等其他人员参与执法的现象却一直屡禁不止。就现状而言，有的乡镇，具备执法资格的人员也就几个人，其他执法人员数量却高达几十、上百。一方面，法律和规定禁止其他人员执法和实施强制措施；另一方面，实践中其他人员参与执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。原因主要在于：一是基层执法力量不足、基层执法编制不够，执法任务又很重，因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层，很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层，或者是执法贵族化，有执法资格的人员不执法，没有执法资格的人员满大街执法。在这个现状下，《行政强制法》“禁止其他人员实施行政强制措施”的规定，在法律实施过程中则会遇到极大的阻碍。如果完全依法，其他人员就不得实施行政强制，可能会导致人员不足、执法弱化；如果其他人员依然上街执法实施强制措施，又会违反行政强制法的规定。二者博弈的过程，老百姓会疑惑，执法机关会纠结，法律规定与执法现状之间则会出现“此起彼伏”的现象。

要想解决其他人员执法问题，我认为，必须真正解决执法重心下移问题。同时，还要提高执法装备的技术化、信息化程度，减少对执法人员数量的过分依靠。否则，就《行政强制法》对执法人员的限制规定，很难真正落到实处，即便暂时落实了，也不具有持续性和稳定性。

（三）、合理处理公正与效率的关系问题

公正与效率是各国行政程序法共同追求的价值，在行政法中确立效益原则，是由国家资源的有限性和行政管理的复杂性、多变性所决定的。《行政强制法》的规定体现了效率原则，如《行政强制法》第32条规定“行政机关必须在查封、扣押或者冻结财产后30日，对被采取强制措施的财产作出处理”。但从总体而言，行政强制法并不能真正体现效率原则，如何提高行政强制效率，是实施行政强制法面临的问题。

首先，行政强制法将不履行行政决定作为行政强制执行的前提，增加了行政环节。《行政强制法》第34条将“不履行行政决定”作为行政强制执行前提，未规定“不履行法律、法规、规章直接规定的义务”可以实施行政强制执行。按照行政强制法规定，行政相对人不履行法律规范明确规定义务，仍须先作出行政决定，然后才能实施行政强制执行。因此，行政强制执行程序是：“行政机关作出行政决定—催告行政相对人履行义务—作出强制执行决定—实施强制执行”。在这些程序中，先行政决定后强制执行，这种程序的设定必然导致行政低效率。因此，本人认为，为提高行政效率，如行政相对人不履行法律、法规、规章明确规定义务的，行政机关应直接催告其履行，在催告程序中听取陈述和申辩，行政相对人经催告仍不履行义务的，行政机关采取强制执行措施。

其次，对金钱给付义务的执行，行政强制法将加处罚款和滞纳金作为直接强制执行的前提条件。《行政强制法》第45条规定，“当事人逾期不履行金钱给付义务的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”。加处罚款和滞纳金作为直接强制的前置程序，必然影响行政强制执行的效率。

对行政相对人而言，采用直接强制并不一定意味着对其权益带来更多损害。我国可以借鉴其他国家比如德国的做法，并不规定间接强制与直接强制执行方式的先后顺序，而是通过比例原则来规范各类行政强制执行措施的关系。对于已采取查封、扣押、冻结财产等强制措施的行政决定，行政相对人逾期不履行的，行政机关可以依法直接采取拍卖、划款等手段强制执行。

最后，对鲜活物品或者其他不易保管财物未规定特殊执行程序。此类财物只能依据一般行政强制执行程序强制执行，这对处理鲜活物品或者其他不易保管财物是不利的，在现实操作中也比较困难。本人认为，对鲜活物品或者其他不易保管财物应当设置特殊物品强制执行程序，允许行政机关在行政决定程序或者作出行政决定后及时采取强制执行措施。

(四)、关于送达程序实施问题

行政强制决定如何送达当事人，一直是执法实践中的一个应引起重视的问题。在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是《行政强制法》第35条规定“行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名“。二是《行政强制法》第36条规定“行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见”。三是《行政强制法》第38条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。

但是，在执法实践中，这个假设有时候是不成立的。行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。例如，行政机关抓住了“黑车”，但无权限制“黑车”司机的人身自由，司机从此再不露面。或者，行政机关发现一个正在违法施工的现场，民工不知道建筑物主人是谁，工头不告诉行政执法人员建筑物主人是谁，或者是建筑物主人避而不见执法人员，等等。在这种情形下，有关行政强制的所有决定，实际上根本就无法送达给当事人。既然无法送达，该行政强制决定也就不能生效，法律上规定的这个程序那个程序，事实上也就无法启动。这给行政机关的执法带来很大的不便，产生了很多不确定性。依照法定程序，该履行的环节由于当事人的避而不见就无法实施。没有实施这些程序，会增加执法人员对自己行为合法性的担忧，影响执法的及时有效。

再次，按照《民事诉讼法》规定的送达程序，最后只有采取公告送达程序。但是，公告送达要60天以后才会生效。在这60天期满以前，行政机关的行政强制决定还没有生效。没生效的强制措施和强制执行，又怎么对财物、场所进行控制呢？另外，60天的生效期限，对于民事诉讼程序来说也许合适，但对行政强制来说，有的时候可能显得非常不及时、不合适。因此，建议在实践中，行政机关一般不采用公告送达方式，尤其是对一般财物或者案值不大的财物采取强制时。

最后，当事人如果不到场，依照《行政强制法》的规定，可以通知见证人到场。见证人的签字也是有效的。但实践中，由于基层政府机构、居民委员会、社区委员会在法律上没有明确规定见证义务，普通老百姓又大多不愿意充当见证人。所以，法律上有关见证人的规定，经常也是不切实际的。

这些问题，虽然不是绝对的，但却是时常发生的。《行政强制法》本身并没有规定如何处理这些问题，制定其他相关政策、措施、办法或实施细则就显得很重要了。如果不能很好地配套解决这些问题，我认为行政强制法的实施过程中，这些问题还是会影响《行政强制法》作用的发挥的。