房屋征收问题调查报告

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一、引言

近年来，因拆迁引发的社会热点问题频发。如何防止和减少拆迁矛盾，已经成为了全民关注的，构建和谐社会不能回避的问题。一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发不少群众上访，甚至造成了许多“悲剧性”事件的发生，影响社会稳定，也造成一些地区和行业过度投资。尤其在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，改拆迁为征收，更是引起了社会的广泛关注，并且围绕强制拆迁的话题，形成了各种不同的观点。拆迁已不仅是法律问题，更是一个复杂的社会问题，我们在现实中应在全社会形成合力解决。

二、老条例背景下的拆迁现状

（一）、法律层面来说，2001年《城市房屋拆迁管理条例》在《物权法》出台之后，拆迁制度的合法性受到置疑。《物权法》秉承《宪法》的精神，明确宣布“私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯（第4条）”，所以只有政府出面为了公共利益实施征收，才能强制性剥夺不动产物权，除此之外，只能通过平等协商的方式取得物权。因此，那些非用于公共利益目的，而强制要求他人放弃物权的行为就属于侵害物权的行为，而且也不可能由商业企业（包括国有企业）出面实施类似于征收的行为。特别是政府依《条例》规定直接进行行政强制拆迁时，更引起与被拆迁人的直接对立，常有媒体披露被拆迁人高举宪法与政府的强迁相抗衡的。比如2007年重庆最牛“钉子户”的女主人公吴萍，就是通过悬挂国旗、打标语、拿宪法等手段来以示对抗的。

（二）、利益冲突，凸显拆迁矛盾。

城市房屋拆迁牵扯多方利益，包括有政府、开发商（拆迁人），还有被拆迁人。在社会资源和财富的稀缺性与有限性，以及各拆迁利益主体追求自身利益最大化的共同作用下，矛盾冲突在所难免。

从经济学上讲，每一个“理性人”都是力图最求利益最大化的人。作为拆迁方的开发商也好，作为被拆迁的群众更是如此，矛盾的焦点就凸现出来，那么怎样在拆迁这场利益博弈中取得胜利，双方就此展开拉锯战，矛盾急剧升级。而在此背景下，本应作为制度设计用来公平裁决规范拆迁行为的政府，为各种利益的驱动加入到拆迁人一方，急功近利，造成对抗升级。

具体体现在以下几个方面：1、信息不对称、不公开透明。现实中，补偿方式和补偿标准是由拆迁人单方确定的，而被拆迁人对于拆迁区域如何划定、危旧房屋认定的标准、评估标准、安置地点等信息均并不明确，没有公平、主动的参与权，致使拆迁信息严重不对称，缺乏公开、透明，被拆迁人认为难以确保公平、公正，加重了误解和疑虑。

2、拆迁补偿和安置措施不及时到位。现实中，先拆迁后安置现象普遍存在，被拆迁人房屋拆迁后，得不到及时安置，生活受到极大影响。以县为例，南部乡镇存在2007年拆迁户产权调换安置房未安置到位的现象。另外，政府主导制定货币补偿的标准往往比市场上商品房价位低，与群众理想价位相去甚远，被拆迁人抵触极大。

3、拆迁手段不文明。各种野蛮拆迁、强制拆迁花样翻新，夜袭常有，威逼时有发生。成都的唐福珍事件，清华博士公开信事件等一系列悲剧事件的产生，社会影响极大，民怨极大，群众对政府不信任，进而怀疑法治进程、社会公正，造成了一种偏执的对抗情绪，形成了不合作的社会氛围。

（三）、非法利益诉求在拆迁中得到满足。由于拆迁带来的巨大利益，各种非法利益诉求纷纷涌现。政府在城市管理中的失职，导致违法建设大量滋长，“隔夜楼”、“住该非”等拆迁顽疾如雨后春笋，政府执法的失职、失衡、不公平，将自身拖入矛盾对抗的漩涡。

（四）、政府在社会管理中角色错位。

长期以来的“土地”财政政策，不正确的政绩观，以及急功近利的工作态度造成政府在社会管理中的角色错位。不管是商业拆迁抑或公共利益拆迁，政府往往以城市建设需要、国家政策需求、经济发展诉求等各种理由，冲到同被拆迁群众对立的第一线，形成政府只保护开发商利益，而忽视群众利益的局面，与民争利，丧失了政府公平、公正社会管理者的角色，损害了政府公信力。

（五）、转型社会中形成的仇官仇富、以及对弱者普遍的同情心理，导致社会在对待拆迁这一关乎普通百姓切身利益的事情上特别敏感，一旦某地出现拆迁矛盾纠纷，群众往往想当然的同情“钉子户”，认为是政府采取非法手段损害了群众利益，而无视事实真相，我们必须看到，并不是每个所谓的“钉子户”都“钉”的有理，其或多或少存在一些问题，而且现实中也确实存在部分被拆迁有漫天要价、无理取闹的情况。另外，部分媒体在报道相关拆迁问题时，为迎合读者，制造新闻热点，把问题到归结到政府一方，或集中报道政府在强拆中的种种不当行为，报到存在偏向性，影响了社会舆论导向。特别是在网络时代，一点小事，通过网络推手、水军的炒作，产生蝴蝶效应，无限放大，普通事件极易发展成群体性事件。

（六）、对法律、执法的不信任，司法机关公信力的缺失。理想中的司法总是给人以公正的向往，现实中的司法有时却出现有所偏向的局面，原因就在于，司法亦非不食人间烟火，必然会受到现实中各种利益主体左右。在强拆中，行政方的主导力量显然是强势的，被拆迁的力量则是极不对等的弱势。这种力量较量的结果是，司法往往会站在行政一边，站在所谓的代表公共利益的一方。

（七）、拆迁引发更多的社会问题。从现实中来看，随着城市化进程的不断推进，城中村拆迁骤富者会越来越多，因财富来得太容易而且巨大，对不少拆迁富翁的生活和家庭带来了不少冲击，因此心理迷乱者并不鲜见，有人开始游手好闲比奢、赌博，有家庭因财产分配导致矛盾重重，更是引发了一系列案件，如北京被拆迁户的“灭门案”。（我们现实工作经常出现大量的因拆迁利益分配不均，产生的家庭和社会矛盾），如何帮这一群体在心理上重新建立起一种合适的生活理念，亟待有关部门引起重视。

三、在新条例实施的大背景下，如何合理解决征收这一社会问题

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式颁布实施，该条例改拆迁为征收，从立法上理清了法律概念和关系，明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。其次，界定了公共利益的范围，从而明确了征收的前提条件。可以说，公共利益的范围界定，是一个世界性的难题，也是我国立法长期没有解决的问题。条例第八条规定了公共利益的范围，这是一个立法的重大完善。第三，强化了被征收人的参与。从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及有关补偿标准的确定，条例都要求尊重被征收人的意愿。第四，完善了征收程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序。第五，制度设计上提高了征收补偿标准，充分维护了被征收人的利益。

那么怎样在新条例实施的大背景下，合理解决征收这一社会问题呢，我认为应当从以下几个方面入手：

1、从政府层面来说，不管拆迁还是征收，政府都要树立“群众利益至上，一切以群众利益为底线”的观念，不与民争利，在征收工作中把群众利益放在首位，让群众得到实惠。这是解决征收矛盾的根本出路。

2、政府行政过程中一定要贯彻依法行政、合理行政原则，严格依照《条例》和相关法律法规实施征收工作，全程公开征收过程，把“征收放在阳光下”，让群众切实参与进来，充分尊重群众意见。强化社会管理，公正廉洁执法，严肃查处违法建设、抢搭抢建等违法现象，保障社会公平环境。加大问责力度，杜绝违法、违规拆迁，及征收过程中的违法违规行为，对于违法强拆，做到发现一起严厉打击一起，重塑政府形象。

3、创新社会管理体系，着力解决被拆迁群众的就业、养老、住房、医疗等群众关注的民生问题，不能为拆迁而拆迁，一拆了之，不能使群众因拆至贫，把征收工作作为一个社会管理的系统工程来抓，建立征收社会保障机制，使群众没有后顾之忧，积极响应征收，化解矛盾。另外，更要关注由拆迁带来的新的社会矛盾，用社会管理创新来化解矛盾，注重在被拆迁群体中探索实行“心理干预”的手段，以推广健康生活方式为主，引导群众树立正确的价值观和公民意识，才能避免出现子女争夺家产、亲情丧失等“人伦、社会悲剧”，已达到合理引导化解纠纷的目的。

强调征收工作的专业化、精细化，要建立一支精法律、熟业务、善于做群众工作的专业化征收队伍，保障征收工作的顺利开展。如在征收过程中多让群众代表参与、多征求群众意见，多做一些贴心的小事情，化解矛盾。

4、充分调动社会力量化解矛盾，用群众的力量解决人民内部矛盾，群众路线是我国革命、建设、改革的成功法宝，处理新时期征收矛盾，也必须坚持走群众路线，为此充分调动群众积极性、主动性、创造性，引导群众管好自己的事情，处理好矛盾。充分发挥基层调解工作的作用，强化群众调解、人民调解，调动一些有文化、有威信、懂政策的老党员、老干部、老军人、老模范参与到政策宣、矛盾化解中来，同行政调解、司法调解形成合力。加强宣传引导，创新宣传方式，努力营造一种向上、诚信、公正、透明的征收环境。充分发挥传统媒体作用，注重发掘网络等新媒体的潜力，通过论坛、微博等群众易受的新手段，积极转化社会价值观，通过开诚布公的宣传重新树立政府在群众心中的形象。如市瑶海区的“拆迁围脖”收到了很好的效果。

5、司法机关要充分发挥审判职能，强化能动司法，扎实推进社会矛盾纠纷化解。首先，要严格公平审判，坚持司法独立原则，充分发挥检察、审判职能，树立司法权威性，打消群众法律偏袒政府的疑虑。其次，法院大力推进司法调解工作，在对行政行为合法性进行司法审查的同时，通过与行政机关的沟通协调，以化解纠纷、案结事了为目的，推进当事人间的平等对话，促成当事人间的自愿和解；再次，采取“走出去，请进来”的方法，与行政机关以座谈会等形式，加强行政审判与依法行政工作的交流；增强法制意识，优化司法环境。通过《行政案件司法审查报告》（白皮书）、司法建议等形式，通报行政审判中发现的问题，以点带面，推进依法行政。最后，司法部门要抓住民生的突出问题，加大法律监督，打击经济犯罪，严办职务犯罪，特别是严惩拆迁领域的职务犯罪。加大法律法规宣传力，推进普法工作，通过适用法律，来宣传法律。