社区警务机制调研与思考

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为全面适应市委、市政府“十二五”宏观发展战略和公安机关“两最”目标的现实需要，今年以来，市公安局党委结合全市城乡公安工作实际，经过充分调查研究，在全市范围内探索实施“一区一警”社区警务机制。

一、我市公安机关“一区一警”警务机制的产生背景和基本设想

（一）从宏观形势看，当前，稳定与发展仍然是各级党委、政府的工作主题。稳定是发展的前提，发展是稳定的保障，二者相互作用，缺一不可。前不久，胶东半岛蓝色经济区建设已上升为国家战略，各地都在抢抓“蓝色”机遇，形成浩浩汤汤、百舸竞发的壮观局面。半岛高端产业聚集区战略的同步实施，潮水国际机场、龙烟铁路、蓬长通道的相继建设，给带来千载难逢的发展机遇。蓝色经济，大有可为。可以预计，作为“蓝色”重要成员之一，在当前和今后一个时期，必将巧借重大历史机遇，加快推进“转方式、调结构”战略，实现经济社会的跨越发展和再次腾飞。蓝色经济区建设，不只是党委、政府和经济部门的事情，而是事关全局、功在千秋的全社会的系统工程，作为公安机关，必须站在历史的最前沿，先知先觉，坚持与时俱进，勇立潮头，积极深化理念创新和机制建设，改革和创新社会治安管理体制，更加前置公安工作，延长工作触角，更加主动地做好群众工作，巩固基层政权，构建和谐社区，维护社会稳定，才能在蓝色经济区建设中发挥保驾护航的职能作用，才能提高“两最”含金量和知名度。

（二）从上级要求看，全国公安机关“三项建设”正处于加快实施阶段；我市各级公安机关也都在围绕孙运波局长年初提出的“三大建设、四项重点工作”总体部署，立足本地、本部门实际，选树载体，加快推进，努力实现“全面工作上档升级，单项工作争先创优”的工作目标。从根本上讲，信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设以及社会管理创新，归根结底是要提高群众“安全感”和“满意度”，也就是说，脱离群众工作而谈“四项重点工作”，只能是空中望阁、雾里看花。鉴于此，要让“四项重点工作”真正取得良好的社会效果，让群众真正得到实惠，就必须更加主动地前置警务，深入群众，从而使社会治安管理创新、公安信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设获取更有效的载体，取得更广阔的发展空间。因此，“一区一警”社区警务模式，是推进基层公安机关“四项重点工作”的现实需要。

（三）从实际看，当前，市社会主义新农村建设进入关键时期。随着城市化进程的不断加快和村改居工作的稳步实施，社区工作必将日益宽泛化、专业化、多功能化，亟需建立一种新型社区工作机制，寻求维稳工作、群众工作与经济发展的最佳结合点，以适应我市村改居工作需要。基于此，为了建立同频共振的实效警务机制，搭建起维护社区稳定的新支点，市公安局在充分调查研究的基础上，拟探索实施“一区一警”的社区警务战略。初步设想为：一方面，创新社会治安管理机制，在全局选拔96名优秀社区民警，按照1—3个社区配备1名民警的比例，对全市的184个社区实行“全覆盖”，民警紧紧围绕收集信息、人口管理、治安管理、安全防范和服务群众五大职责开展工作，并争取党委、政府支持，逐步实现由党员民警兼任社区党支部副书记，由非党员民警兼任社区主任助理，实行双重管理、双重考核；另一方面，在每个派出所成立由副所长牵头的办案小组，形成拳头，专职负责对辖区刑事、治安案件的侦破办理，以社区警务为依托，努力增强打击效能，提高破案率，增强群众安全感。

二、市现行的社区警务工作存在的不足

自2006年全国开展“三基”工程建设以来，市就按照上级统一部署，尝试建立社区警务室，开展社区警务工作，取得了一定成效。但由于主客观方面因素的制约，社区警务工作开展得不深入，没有取得应有的工作实效。主要原因是：

（一）部分单位对实施社区和农村警务战略的重要性认识不够，工作起点不高。一是对实施社区和农村警务战略的重要意义认识不够清晰。简单地把社区和农村警务理解为“社区+警务”，“农村+警务”，等同于传统警务移植到社区范围内，把警务改革看作是对原有警管区的简单调整。二是对实施社区和农村警务战略的社会基础认识不够充分。认为在当前处于市场经济转轨时期，经济和物质条件不完备的形势下，不具备实施社区和农村警务战略的基础条件，持观望和消极等待态度。三是对社区和农村警务发展方向的认识不够明确。将推进社区和农村警务战略等同于一般的阶段性工作或专项工作，搞“短、平、快”，集中抓突击。由于认识滞后，带来工作被动和消极。如有的单位社区和农村警务建设投入不足，警务室民警用“二流警力”。有的工作流于表面化，满足于建几个警务室，树几块警务标识牌，建几本警务台帐。有的工作不推不动，上面怎么布置下面怎么办，不求创新等，导致全市社区和农村警务工作的起点高度不够。

（二）警力不足，民警整体素质与社区警务工作不相适应。一是警务室民警的绝对数不够。按公安部规定每社区按1000户或3000人配备1名社区民警的要求，城区应配备社区民警43名，农村地区应配备社区民警114名，目前城区已配备27名（含招聘干部和工勤人员12人），民警仅15人；农村已配备69名（含招聘干部和工勤人员25人），民警仅47人，人员缺口很大。特别是一些城区警务室平均每名民警要管理六、七千人，一些常规性社区和农村警务工作只能依靠招聘干部或协勤队员开展。二是警务室民警职责“泛化”，工作繁杂，不能集中精力种好“责任田”。基层派出所特别是城区所的警力普遍不足，民警除要履行社区警务的职责外，还要参加派出所的日常值班、保卫警卫、刑事案件的侦破查处、参加临时性的其他重要工作、参加各种集中学习等，工作头绪多，任务重，难以集中精力沉于社区，有的民警为完成其他指标性工作，往往在警务室点个卯就走。三是部分民警能力素质与工作要求不相适应。有的思想有包袱，有的能力有差距，有的年龄偏大等，加上社区警务工作涉及治安管理、人口管理、情报信息、社区消防等基础警务的方方面面，要抓防控、施管理、推服务，还要学会做群众工作、信息化建设等，更凸显了民警素质不足，影响了社区和农村警务工作的效率和作用。

（三）警务保障落实困难，发展后劲不足。目前，社区和农村警务工作硬性的保障政策、制度没有出台，工作经费少，没有专项资金，各项工作难以开展。条件好的可以由派出所负责解决，条件差的只能靠所领导四处“化斋”解决。部分警务室缺少单独的办公用房，缺少基本办公用品，社区治安防控如组建群防群治队伍、开展治安防控宣传等无法落实，科技投入不足，物防、技防手段无法实施，严重制约社区警务工作的推进。

（四）社区和农村警务体制不健全，自身工作存在众多的不适应、不规范。有的情报信息工作各自为政、粗放经营、低水平运转，对复杂多变的敌情、社情反应不够敏锐；有的工作内容单一、方法落后、效率不高，该管的管不住，该控的控不了，该放的不敢放；在硬件的统一规范、警务室民警的职责落实、对民警的管理考核等方面，虽然出台了一些制度，落实了一些措施，但缺乏一套既符合社区和农村警务战略总体规律，又符合实际的合理体制，社区和农村警务工作处在无序可循、无章可遵状态，制约了社区警务水平的进一步提高。

三、实施“一区一警”的工作优势

实施“一区一警”警务工作机制，是针对当前社区警务工作存在的上述突出问题，因地制宜探索实施的一项社会治安管理创新工程，可以有效地防止和解决当前存在于社区警务工作中的上述弊端，增强社区警务工作实效。这项警务机制从体制上更加前置了公安工作，从时间和人员上更加保障了社区警力，从工作机制和职责任务上更加突出了社区警务工作针对性和专业性，从考核导向和警务装备上更加保障了社区警务的实效性，主要优势体现在：

（一）实现以信息警务为主导，提升打防管控的整体性。实施“一区一警”社区警务新机制后，更加适应了上级“以公安信息化引领社区警务工作”战略思想，有利于加快构建社区警务信息化基础平台，强化“数字警务”在社区警务中的推广应用，使信息源之于社区，用之于社区警务和整个公安工作，全面提升打防管控的整体性。一是“网上作战”、“网上比对”机制更加健全。深入推进基础信息大普查和特定信息采集，通过基础信息的大普查，摸清辖区内人、地、事、物等基础信息底数，同时强化对重点刑嫌人员、涉案人员的指掌纹，涉案车辆等特定信息的采集录入工作，为信息比对、发现锁定嫌疑人奠定基础。二是“网上管理”、“网上服务”机制得以实现。新型警务模式运行后，公安机关将加快推进“警务通”在社区中的普及应用，使户籍管理、公共场所、特种行业等管理信息直接深入社区，为社区民警既提供了“笔记本”，又提供了“查询簿”，为治安管理、服务群众提供了便利。三是“网上办公”、“网上考评”机制得以延伸。运用信息化手段管理队伍，做到社区民警工作网上记载、监督网上实施、考核网上进行，使队伍管理更加科学精细，考核奖惩、评先评优更加公开公平公正。四是信息工作激励机制得以倡导和建立。将统一采集标准、拓展采集渠道，推动内外信息数据的汇集整合和关联共享；同时，通过落实工作责任、严格考核奖惩，调动民警做基础工作的积极性，着力解决信息录入率、信息质量和转化应用率“三低”的问题，推动系统数据的质量提升和信息的深度应用，真正把社区民警日常工作的过程变成采集信息、记载信息、转化信息的过程，把基础工作信息化、信息工作基础化、基础信息一体化落到实处。

（二）实现以主动警务为牵引，提升打防管控的互动性。一是按照上级“警力下沉、警务前移”的要求，有效改变了派出所机关化工作状态，变“被动警务”为“主动警务”，强化社区治安巡逻，主动打击和防范违法犯罪。派出所内部也要对警务室民警实行“减负”，使社区民警有足够的时间和精力从事自己的防范、服务、管理等“主业”。二是切实加强基础工作和人、物、技防建设，不断完善社区“两抢两盗”等多发性、系列性案件的主动防范和“打早、打小”工作机制，提高打击、防范和控制犯罪的整体能力和水平。三是社情控制和社区信息收集更加直接主动。民警利用深入农村、社区、企业、家庭进行面对面交流的有利时机，主动、全面、准确地掌握公众的思想动态、心理情绪、愿望心声以及带倾向性的社会动态等，准确把握不同矛盾的地位和作用，科学评判公众情绪指数，提高预警工作的主动性，最大限度地避免矛盾扩大升级，减少民间纠纷或民转刑案件的发生。四是，主动加强与犯罪嫌疑人及其家人的情感沟通，减少心理对抗因素，使犯罪嫌疑人主动悔过自新，最大限度地消除对立不满情绪，实现从被动维稳向主动维稳的转变。

（三）实现以效能警务为核心，提高打防管控的实效性。一是在时间上更加突出效能。变“全时警务”为“实效警务”，摒弃疲劳战术，实行有重点地、有针对性的弹性警务运行机制，把警力放在社区案件多发部位、群众最需要时段，加强重点人、重点物、重点事的动态控制防范。二是从方法上更加突出效能。针对辖区治安突出问题，本着“什么问题突出就解决什么问题、什么方法有效就采取什么方法”的原则，公秘结合，专群结合，综合治理，针对不同时间、不同地点、不同情形，相应采取工作对策，从而达到时半功倍的效果。三是更加突出“大走访”工作的实效性。通过考核奖惩机制，变“被动走访”为“主动走访”，避免了“因走访而走访”的工作弊端。工作中，民警结合户籍管理、治安管理、交通管理等日常工作去走访，注重及时收集社情民意，及时疏导邻里纠纷等社会矛盾，及时侦破偷盗、抢夺等多发性侵财案件，通过维护好群众利益去赢得群众的理解和支持，实现既推进日常工作又确保常态化走访的最佳效果。

（四）实现以合作警务为依托，提升打防管控的协同性。警力进一步下沉和前置后，使民警能充分发挥主观能动性、也能够腾出时间积极开拓合作领域，构建和谐的警务协作关系。一是加强警政合作。“一区一警”模式，利于民警加强与社区党政组织和有关部门联系沟通，开展对警情、政情、社情、舆情的动态协作掌控，在党委政府的统一领导下，因情施策，综合治理，联合开展法制宣传教育和扶贫、救困、整治、帮教工作，减少社会不和谐因素。在党政组织的统一领导下，推进舆论合作，掌握舆论主动权和“公安话语权”，维护良好警察形象。二是加强警民合作。通过大走访、相聚警务室等形式，提高警民“认知率”，增加警民互信，使群众把民警当成贴心人，愿意向民警反映情况、提供线索。三是加强与信息员合作。依托公安四级信息网络，畅通社区信息渠道，加强社区民警与信息员的经常性联系、对话，有效盘活信息员这一“节点”，使信息工作左右连亘，上下贯通，社区民警真正成为人熟、地熟、情况熟的“百事通”。四是加强警种和区域协作。社区与社区之间、社区民警与其他警种之间，便于加强工作协作，互沟信息，协勤协防，提升打击和防范的整体合力，共同解决区域性治安问题。

（五）实现以人文警务为支撑，提高社区警务工作的亲和性。人文警务理念，更加有利于民警树立宗旨意识，更加有利于公安机关“两最”目标的实现。首先，着力培育新时期警察文化。落实好“立警为公、执法为民”的宗旨要求，突出服务职能，弘扬社区民警爱民、务实、勤奋、高效的职业道德，倡导理性、平和、文明、规范的工作理念，增强社区民警职业责任感和自豪感。其次，坚持“以人为本”，实现“大走访”常态化。从增进同人民群众的感情入手，扩大“回访”涵盖面，立足于各警种、各窗口、各类别案件，全方位落实“回访”制度，努力提高公安机关协调社会关系、化解社会矛盾、理顺公众情绪的能力，最大限度地削弱对立，促进和谐。第三，建立群众工作导向激励机制。及时总结提炼社区民警“大走访”爱民实践活动成功经验，创新联系群众的方法手段，及时推出爱民实践的模范典型，使爱民实践成为一种时代文化现象，以人文警务增进警民亲和力。

四、实施“一区一警”警务机制将产生的社会效果

（一）公安机关维稳工作必将更加主动超前。社区民警从原来社区党政组织的“局外人”变成社区管理的“局内人”，变原来“扑火者”为“防火者”，维稳工作变“扬汤止沸”为“釜底抽薪”，有利于发挥自身工作优势，健全完善社区重大事项治安风险评估机制，创新社会矛盾源头预防化解机制，有利于从稳定角度对待一些问题，对决策中的一些可能影响社会稳定的不稳定因素、不科学决策、不民生的问题，可以在第一时间内先知先觉，提出合理化建议，并超前采取应对措施，从而起到避免矛盾、及时化解矛盾的目的。对可行性决策，能够同步制定安全保卫方案，同步组织实施，有效解决安保工作相对滞后的问题。

（二）公安机关打击防范能力必将有效增强。通过警务机制改革，提高了派出所打击和防范工作的专业化程度，使打击更加有力，防范更加严密，二者相互作用，相互促进，相得益彰。在打击上，更加突出对重点问题、重点案件和群众关注的热点治安问题的惩治；在防范上，更加贴近社区实际和群众需要，防止了不讲实际、千篇一律的“左”的倾向。

（三）社会治安综合管理水平必将进一步提升。实施“一区一警”社区警务模式，有利于社区民警有效依托社区党政组织，借势发力，开阔视野，开拓思维，有效利用社区综合资源，因地制宜创新实有人口管理、社会组织常态监管、虚拟社会综合管控、公共安全管理、行业场所阵地控制等多项社会治安管控机制，全面提高社会管理水平。

（四）基层民主政权必将进一步得到巩固。“一区一警”模式的实施，社区民警以社区党政组织为依托，能更好地成为党委、政府和人民群众之间沟通的桥梁和纽带，能够更加直接地接触社区组织和社区群众，加强思想沟通，使决策更民主、更民生、更加人性化，始终代表广大群众的利益，极大地促进党群、干群和警民关系的融合，有效提高党委、政府和公安机关的良好形象，巩固和加强基层政权，构建和谐社会，实现“多方”共赢。