养老事业创新发展调查报告

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养老问题既是民生问题，也是发展问题，在很大程度上还是影响和关系社会和谐稳定大局的战略问题。大力发展养老事业对老年群体个人、家庭、社会都具有积极意义。为摸清我市养老事业发展情况，我先后到镇（街）敬老院、老年公寓、居家养老服务中心等地，组织召开座谈会，实地了解养老机构的经营、管理和发展情况，深入社区、家庭，与部分居家和机构供养的老人及其子女进行交流，听取他们的意见、建议。

一、坚持实事求是，必须客观评价我市养老事业发展现状

近年来，面对我市老龄人口规模不断扩大，且高龄化、空巢化特征日益明显的新形势，市委、市政府积极从提高服务意识、健全服务体系入手，克服困难，加大投入，初步形成了全市机构养老规模不断扩大、机制不断健全、设施日益完备、多种模式共同发展的良好局面。

（一）坚持加大本级投入与争取上级支持相结合，养老机构供养能力明显提高。我市养老机构——敬老院始建于1986年，属于以财政拨款为支撑，以五保供养为对象的公办养老机构。随着时间的推移，敬老院不同程度地出现了房屋破损、设施陈旧、床位不足等问题。“十一五”期间，市委、市政府把敬老院的改、扩建作为一项民生工程，通过低偿或无偿提供土地、免征建设配套费和减免建筑设计费等优惠政策，并加大投入，五年来，先后自筹资金3000多万元，争取上级彩票公益金、基础建设扶持款等1200多万元，新建敬老院3处，改、扩建7处，床位数由原来的374张增加到1500张，提高了4倍，生活、医疗、文化等基础设施明显改善。全市1054名五保对象，集中供养了884人，集中供养率达到了83.9%，绝大多数五保老人过上了幸福的晚年生活。

（二）坚持政府主导与引导社会力量参与相结合，多种养老模式实现了共同发展。随着社会发展，“421”型结构家庭（夫妻2人要供养4位老人，抚养1个子女）日趋增多，传统的家庭养老模式越来越不堪重负，从而不可避免地催生了对社会养老需求的急剧扩大。然而，由于敬老院只能以五保老人为主，且床位有限，许多老人因条件不符而被拒之门外。对此，我们在努力办好敬老院的同时，采取宣传引导、政策扶持等措施，鼓励、引导集体和民间资本参与，探索建立了介于家庭与敬老院养老之间、按企业化运作的机构养老模式——老年公寓。从2007年至今，共吸引社会资本4800多万元，新建老年公寓4处，新增床位650张。目前，市政府投资2200万元的市级福利中心已开工建设，建成后能增加床位800多张，届时，全市总床位数将达到3000张，将使我市初步形成以国家、集体和社会投资为主体，以敬老院免费供养；老年公寓缴费入住；个人缴纳押金，村集体无偿服务等多种模式并存的养老服务格局。

（三）坚持加强业务指导和管理监督相结合，养老服务的质量水平不断提升。近年来，市政府在大力提高养老机构数量和入住率的同时，把加强养老机构自身建设摆上重要位置。我局也积极履行业务指导和管理监督职能，指导各养老机构不断加强规范化建设。一是基础设施进一步配套。对全市养老机构全面实施了“四化”工程（即路面硬化、庭院绿化、路灯亮化、住室洁化），增配了浴室，大大改善了居住环境；增设了健身娱乐室和室外活动设备，开辟了小菜园，满足了他们健身、娱乐及简单劳动等需求，丰富了精神生活；增设了卫生室、配备了专、兼职医护人员，更新了餐饮服务设施，提高了生活质量。目前，全市14家养老机构全部达到了省一级标准。二是政策规定进一步落实。加强了对五保供养资金发放和老年公寓收费标准的检查抽查，严格落实敬老院资金专款专用、老年公寓明码标价和质价相符。同时，积极协调市财政，努力实现五保供养标准与经济发展同步增长。自2005年以来，我们先后五次提高了五保供养标准，其中，集中供养标准由原来2500元/人.年调整到目前的4000元，分散供养标准也由原来的1500元/人.年调整到现在的2000元。另外，我们还为全市五保和“三无”老人统一缴纳了新型农村合作医疗参保费用，对他们看病住院所需的费用，经新农合报销后，再实行大病救助50%-60%，有效解决了老人的看病、医疗难题。三是制度建设进一步加强。指导各养老机构制定了院务管理100条，建立了交接班、议事会议、情况反映记录等档案10份，健全了院长任期目标责任制、工作考核制、工作人员责任制、院民议事制等一系列制度，实行了院务公开、伙食费公开、社会捐赠公开、项目建设及经费收支公开等，使各养老机构的管理走上了制度化、规范化轨道。

二、坚持着眼发展，必须正视我市养老事业存在问题

通过调研发现，我市在养老机构建设方面虽然做了不少工作，也取得了一定成效，但随着人口老龄化的进一步加剧，我们在养老事业发展方面还有许多问题亟待破解。

（一）老龄人口的急剧增长与养老机构建设滞后的矛盾日益突出。目前，我市60岁（含）以上人口已达8.7万人，占全市总人口数的19.4%，比全国平均水平的13.26%高出5.14个百分点。然而，目前全市所有养老机构的总床位数也只有3000张左右，占全市老龄人口数的3.45%。由于传统的养老观念及对养老机构服务水平的疑虑，虽然从目前看，人们对社会养老的需求还不是特别突出，但不可否认的是，随着经济社会的发展，人民生活水平的不断提高，人的平均寿命必然会随之延长，家庭的养老压力也必然会不断加大，社会养老需求必将呈现暴炸式增长。如果误判形势，放松了对养老机构建设的加快推进，必将影响到和谐社会的长远发展。

（二）养老机构的建设、生存、发展与政策、资金制约的矛盾日益突出。在养老机构的建设上，由于土地、建材和人力成本的不断提高，加之缺乏对用地、融资、市场准入及运营等方面配套的扶持政策，社会力量还不愿意涉猎这一半福利性和微利性领域。全市唯一的民办养老机构——紫荆山老年社会福利中心，起初也并不是专门为此而建，而是由别的经营项目转作老年公寓经营的，目前还在为争取优惠政策而努力。在生存和发展方面，养老机构的运营成本与老年群体的经济承受能力之间还有较大差异，导致养老机构大都面临着亏损经营的局面，不得不依靠其他收入来维持运营。如，西关第一老年公寓和新港老年公寓属集体所有，一方面由于是五保集体供养和其他老人代养形式并存，另一方面，因有社区和村集体的资金扶持，所以还能正常运转。而紫荆山老年社会福利中心，仅每年的贷款及利息就达76万元，再加上日常开销，年均支出高达166.28万元，而入住老人缴费等收入仅有101.96万元，收支严重失衡。虽然我们以争取上级彩票公益金等形式予以资助，努力扶持他们发展，但因缺乏政府财政持续而有力的支持，生存发展状况堪忧。另外，由于争取上级资金时间周期长、数额没保障、拨付不足额、到位不及时等现象还时有发生，也对这些机构的健康发展带来不利影响。

（三）特殊的服务需求与从业人员素质不高之间的矛盾日益突出。养老服务不仅仅是打扫卫生和照顾日常饮食起居等低层次服务，而是一项需要掌握专业的生理、心理等护理技能，以满足老年群体身体和精神双重需要的特殊服务。但从我市养老机构从业人员的现状来看，她们大多是农村务工人员或下岗职工，年龄多在40岁以上，初中及以下文化的占80%。一方面，这部分人员未经过相关的专业培训，服务技能普遍偏低，另一方面，由于养老机构资金困难，她们的月工资只有1000元左右，且未签劳动合同，未缴纳社会保险，也极大影响了她们的积极性。因此，各养老机构经常面临着有工招不到，招来留不住的窘境，又不得不以降低从业标准为代价，从而进一步影响了人员素质和服务质量的提高。

（四）老龄化趋势加快与社区养老平台发展缓慢的矛盾日益突出。按照国际通行标准，60岁以上老年人口比例达到10%以上即进入老龄社会。按照这一标准，我市老龄人口比例已接近国际标准的两倍，而且随着计生政策的深入实施，新生人口比例将逐年下降，而老龄人口规划还将加速扩大。如此规模的老龄人口，仅靠现有的机构和家庭承担养老责任是不现实的。而“社区养老”是依托社区提供的家中日间照料和义工自愿上门服务的一种居家养老模式，是目前公认的符合我国国情且比较切实可行的养老模式，既符合我国传统伦理孝道，又能相对减轻家庭负担，既可节约经济成本又能兼顾多数老人。但目前我市社区养老服务平台建设还处于空白阶段，居家养老服务网络尚未建立，无资金、无人员、无场所，大多数老年群体还未享受到来自于社区便捷、高效的养老服务，离全面实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的“六老”目标要求，还任重道远。

三、坚持以人为本，必须大力推进我市养老事业创新发展

养老问题既是发展问题，也是民生问题。加快养老服务体系建设，是深入贯彻以人为本理念，促进社会和谐的客观需要，也是积极应对人口老龄化挑战的有效途径。

（一）要充分认识办好养老事业的重大意义，进一步增强加快养老服务体系建设的责任感、使命感。今年2月25日召开的全国老龄办主任会议指出：“十二五”时期将是我国人口老龄化的加速发展期，人口老龄化形势将更加严峻。因此，我们既要看到老年人口规模不断扩大、家庭养老功能日益弱化、养老服务机构相对不足的严峻形势，又要看到养老服务体系建设对于维护社会稳定、促进社会和谐、体现社会文明进步的重要意义。全市上下都要从战略全局的高度，从改革、发展、稳定的大局出发，把养老服务体系建设作为最大的民生工程，列入全市经济社会发展全局来规划，列入相关部门重点工作来安排，强化领导，理顺机制，明确责任，尽快出台加快养老服务体系建设的扶持政策，吸引社会力量参与，从而构筑起政府主导、部门协同、社会参与、公众互助、多层次、多模式的养老服务体系，努力开创我市养老事业新局面。职能部门要落实好指导、管理和监督职能，高标准抓好养老服务体系建设中的具体工作落实。

（二）要加大政策、资金扶持力度，大力推动社会养老机构建设。要正确认识和处理好政府主导和社会参与的关系，充分发挥政府的主导作用，把政策作为资本进行投入，采取“筑巢引凤”战略，引导各类市场主体和社会组织参与。一要加大政策扶持力度。树立开放式、创新式办养老事业的观念，尽快制定出台符合我市实际、更加优惠的扶持政策，增强对市内、外民间资本的吸引力，借助外界力量办好我们的养老事业。要采取与慈善机构合作、招商引资等多种途径，创办、新建、扩建一批养老机构，在土地、融资、办照、税收、信贷等方面给予更大力度的政策支持，进一步扩大养老机构规模，不断满足全市人民不断增长的养老服务需求。二要加大财政投入力度。市级财政要按照调整财政支出结构、健全公共财政体系的要求，将老龄事业发展经费纳入财政预算，并建立与经济发展同步增长的财政投入机制。在加大对公办养老机构新建和改、扩建投入外，对已运营的养老机构，尤其是民营机构，应采取按入住人数进行适当的财政补贴，以支持、激励其发展。

（三）要积极探索建立新的养老模式，不断丰富和发展养老服务体系。目前，我国主要有家庭、社区和机构养老三种模式，大体可用“9073”来概括，即90%在家庭，7%在社区，3%在机构。在我市，绝大多数还是家庭养老，入住养老机构的仅占1.1%左右，社区养老还是空白。因此，要进一步加快养老机构建设，大力提高社会供养能力，确保在保障好“五保”、“三无”老人基础上，逐步将机体失能、散居孤寡、自理能力较弱及家庭负担较重的老人逐步纳入社区养老范畴。一是积极借鉴刘家村居家养老服务经验。即由村集体投资兴建老年住宅楼，配备专职服务人员，村里达到一定年龄的老人免费居住，由家庭和村集体共同承担养老义务。这是社区养老的新形式，适宜在经济条件较好的村或社区进行推广。二是大力扶持和推广紫荆山养老模式。即由市民间资本创办，开展企业化运营的老年公寓，由于其生存和发展具有特殊的示范作用，因此，政府要着力帮助解决制约其发展的瓶颈问题，大力扶持，以吸引更多的社会力量参与养老事业。从而使我市逐步形成以敬老院、福利中心和老年公寓集中养老、以镇街或社区养老服务站（点）居家分散养老，投资主体多元化、养老模式多样化的养老服务体系。三是加快探索建立社区养新老模式。要以城市社区和村改居建设为契机，新建小区，要按照国家住建部《城市居住区规划设计规范》，配套建设社区养老服务用房，老旧小区则采取整合闲置资源的方式，按照统一名称、统一标准、统一标识的要求，以社区为单位，建立为老人提供日间照料和居家养老服务功能的综合性居家养老服务站（点），采取政府购买服务的方式，招聘专业养老服务机构或专业服务人员，建立辖区老人信息档案，根据不同人群，制定差异化、个性化的养老服务项目，发挥服务人员专业化、服务内容个性化、资源配置集约化的优势，使老人在家中也能享受到来自社区的服务。

（四）要坚持内强素质外树形象，大力推进养老事业可持续发展。无论是公办还是民营的养老机构，都不能完全依赖政府扶持获得发展，必须坚持苦练“内功”，强化自我造血功能，不断提高经营管理水平，吸引更多老人入住，逐步走上良性发展轨道，一要大力加强专业队伍建设。将养老服务人员培训纳入国家职业技能培训体系，通过向社会公开招聘的形式，招聘年龄在30岁至40岁之间，有孝心、爱心、耐心、肯吃苦，身体健康的人员，经过3——5个月的专业培训，培训内容要包括思想道德、护理技术及护理实习训练等，对学员免学费、免住宿费，并给予相应补贴。经考核合格后持证上岗，以确保能为老人提供优质高效的服务。同时，要大力发展志愿服务队伍，打造一支由党员、干部、学生等为主体的社区志愿者养老服务队伍，以弥补专业服务人员的不足。二要大幅提高从业人员待遇。工资、福利待遇的高低，不仅直接影响着服务人员的积极性和服务质量的高低，同时也关系到一个社会组织或企业应负的社会形象。因此，要在有效解决他们养老、医疗待遇的同时，逐步提高他们的工资待遇，以稳其心，激其力，用其能。三要不断加大宣传力度。政府职能部门和媒体，要积极培养、宣传养老服务机构中的先进典型，为促进养老服务机构的发展提供舆论支持。各养老机构也要充分利用各种机会、开展形式多样的推介活动，展示自身良好的社会形象。这样，通过政府扶持、社会支持和自身的不断努力，实现养老机构的可持续发展，为我市全面应对人口老龄化挑战贡献力量。