民办教育机构监管调查报告

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近年来，随着社会民办教育培训机构的快速增多，涉及教育培训服务项目的消费投诉也越来越多。2009年，市工商局12315指挥中心受理教育培训类投诉47起，2010年上升到95起，增幅达到102.1%，占该局全年受理消费投诉总量的6%。同时，由于民办教育培训机构涉及多部门监管职权、经营性质复杂等原因，导致该类经营服务行业的监管效果不佳。针对这一问题，市局组织人员进行了专门调研，认真分析了当前民办教育培训机构监管工作现状、存在的问题，并从工商职能角度提出了部分监管工作建议。

一、民办教育机构特点及监管现状

截止2010年底，市共有各类民办教育培训机构201家，其中有证有照的157家，具备前置审批条件，经工商核准登记的，含经教育行政部门审批的文化教育类培训机构141家，经劳动局审批登记的职业技能类培训机构16家；有证无照的38家，该类机构具备前置审批条件，但未经工商核准登记的机构；无证无照的6家，该类机构既未经相关部门核准前置，又未在工商部门核准登记的机构。从总体分析看，当前民办教育机构经营中存在以下几大特点：

（一）涉及行业不断增多。近几年，民办教育培训机构经营范围不断扩大，2010年统计显示，市目前民办教育培训机构服务项目涉及文化培优、琴棋书画、音乐舞蹈、职业技能、留学服务等56个类别，比2009年增加了22个种类，是2008年服务项目类别数量的2.3倍。同时，新型教育培训项目也逐渐增多，如电子类、旅游类、物流类、网络经营类等近年来新兴的各种专业，均成为当前民办教育培训机构的服务范围，基本涵盖全市经济社会发展各个方面。

（二）经营场所、时间分散。多数民办教育培训机构属于中、小模式型，经营方式灵活、选择场地较为自由，部分培训场所属于租用民宅、车库、闲置场所等。同时，由于民办教育机构多数为补充式培训，办学时间比正规国营教育学校更加自由，有的利用双休日、节假日或晚上的时间进行，有的按学员要求临时性开课，缺少统一教学规划制度。

（三）教育条件参差不齐。一是办班条件简陋。部分培训机构没有专用的教室、课桌椅、辅导教材，设在商住楼或自住房屋内，存在着极大的安全隐患。二是聘请的教师教育水平难以保证。有的是兼职教师，还有不少是在校大学生，培训辅导的成效难以保证。三是没有严格的教学计划。“缩水缩时”现象严重，由培训老师随意安排教课时间和内容，培训质量无法保障。

（四）存在规避监管现象。一是规避工商部门监管。多数民办培训机构属于营利性质的私人办学型，依据相关法规应当到工商部门登记注册，由于登记注册“营利”与“非营利”两个类型缴纳税率的不同和社会捐助程度的差别，多数营利性民办培训机构以“非营利”性质向民政部门登记，逃避税务的同时规避了工商部门的监管。二是规避教育部门监管。由于教育部门近年来审批门槛不断增高，部分未得到“办学许可证”的申请人，将申请经营范围定为“教育咨询”类企业，取得工商部门登记资格后大搞教育培训。这种打“擦边球”的做法，规避了教育部门的监管，降低了行业准入门槛。

二、民办教育培训机构监管工作存在的问题

（一）无明确的监管法律依据。一是缺少明确的登记法律依据。《中华人民共和国教育法》第27条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更、终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或备案手续。”《民办教育促进法》第18条规定：民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。以上《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》中涉及营利性民办培训机构的登记问题，均未以明文提出“由工商部门负责登记”，仅以模糊的字面意思推断出由工商部门登记。二是缺少明确的管理法律依据。目前，实际监管工作中，涉及民办教育培训机构部分由民政、教育、劳动、工商等多个部门分头负责，非营利性的民办教育机构由教育部门审批、民政部门登记，工商部门无权管理。针对营利性质的民办培训机构，《民办教育促进法》第66条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”这一条款将日常管理执行依据授权于国务院制定，但目前具体的管理法规仍未出台，基层工商部门对营利性民办教育培训机构管理时，只能套用《公司法》、《无照经营取缔办法》、《广告法》等通用性法律法规，缺少专门的具体的法律执行依据。

（二）日常巡查监管较为困难。与正规的国家教育机构相比，绝大多数民办培训机构规模小、人员少、自由度大，常以租用的民宅、车库甚至地下室作为培训场所，具有较强的分散性和隐蔽性，给基层工商人员市场巡查工作带来较大难度。同时，部分营利性民办教育机构由于经营不善无法维持，将其分散的培训场所出租给其他无资质培训机构，还有的成为传销、造假活动的窝点，严重扰乱了正常的市场秩序，成为社会安全的重大隐患。

（三）相关处罚标准难以判定。根据《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》等规定，工商部门拥有对营利性民办教育培训机构的登记监管权，但由于相应的监管法律法规缺失，针对民办培训机构违法经营行为处罚标准无法统一判定，实际监管执法过程中套用的《公司法》、《广告法》、《无照经营取缔办法》等，均显得规定过于粗略、不够具体明确。

（四）多头监管存在扯皮现象。民办教育培训机构分为“非营利性”、“营利性”两个种类，非营利性的由教育部门审批，民政部门负责登记和监管，营利性的由工商部门负责登记和监管，但在实际经营过程中，两中类型无法明确鉴定，绝大多数民办教育培训机构以“非营利性”审批登记，而实际经营过程中以营利为主要目的，民政部门职能监管不够到位，工商部门又被拒绝在监管门槛之外，出现监管“真空”地带。同时，市场经营中存在“有证无照”（通过教育部门审批，但未在监管部门登记）、“无证无照”（既未通过教育部门审批，也未在监管部门登记）、“超范围培训”等多种违法经营行为，这些主体资质不“健全”的民办教育培训机构由哪个部门监管，目前无法具体确定，有的出现部门间相互推诿现象，长时间处于无监管状态，有的多部门均实行监管权，导致多重处罚现象发生。

三、做好民办教育机构监管工作的建议

（一）出台具体的监管法规。坚持以《民法通则》、《经济法》为基础，以《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》、《职业教育法》等为依据，出台有关民办教育机构的登记、监管办法，根据是否为营利性、涉及行业的特殊性等进行详细分类，分别明确登记监管注册主体和违法行为的处罚规则。同时，制定民办教育培训机构日常监管办法，结合《公司法》、《行政处罚法》、《无照经营取缔办法》、《广告法》等法律中适用于民办培训机构的法规，根据市场监管实际，制定详细具体的监督管理规则，明确不同违法种类、不同违法情节的营利性民办教育培训机构的监管措施和办法。

（二）推行引导联合经营制度。民办教育机构经营过程中存在规模小、人员少、师资力量薄弱等问题，这些不足往往会引发投诉纠纷，针对这些问题，工商部门要积极发展职能作用，引导取得正规审批资格的民办教育培训机构积极发展联合经营模式，坚持以国家大中专院校为依靠，在条件允许的情况下，努力建立联合授课机制，有效补充师资不足等问题，同时起到教育系统内部监督自律经营行为的良好效果。

（三）建立长效网络监管平台。民办教育培训机构普遍存在培训规模小、时间短、分布散、隐蔽性强的特点，工商作为重要的监管部门，要坚持以备案登记资料为基础，依托网格式监管平台，建立起长效的动态监管系统，定期下达巡查计划，加大市场巡查力度。特别针对民办培训机构的户外广告和印刷品广告进行有效监管，对存在虚假培训内容，夸大师资力量等违法行为要坚决予以查处，净化培训市场环境。

（四）完善多部门联合监控机制。工商部门在拓展自身监管领域的同时，要探索走联合相关力量集中对民办培训机构的专项整治。如依靠消费者协会的职能，解决因参加培训产生的各种特殊消费纠纷；依靠教育行政部门的力量，严格其准入资格；依靠税务部门的稽查，查处偷税漏税行为；依靠物价部门的介入，规范起收费纷乱的现状；利用社区力量，及时反馈非法、违法培训班的信息，便于执法部门及时查处取缔。只有充分发挥联合行动的力量，才能对各类培训机构进行有效的全面的清查，对非法办学依法进行取缔，保护合法经营者。