民政局优抚保障调查报告

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优抚是优待和抚恤的简称。是国家和社会对为人民利益作出牺牲和特殊贡献者给予的待遇。优为优待，包括政治、精神和物质等方面的优待；抚为抚恤，包括政治荣誉和精神上的安慰，钱款物质上的照顾。优抚保障工作的对象是革命功臣，包括现役军人，革命伤残军人，退出现役的军人，革命烈士家属，牺牲、病故军人家属，现役军人家属，统称为优抚对象。中华人民共和国宪法第四十五条明确规定：“国家和社会保障伤残军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。做好优抚工作，对巩固国防建设、维护社会稳定，具有非常重要的意义。现就优抚保障工作的现状、面临的问题及对策做粗浅的论述。

一、现行优抚保障体系的优越性

我国的优抚特别是对军队的优抚形成已久。早在春秋战国时期，就有设坛临祭、安葬赐抚、免役免贷等优抚待遇。现代中国具有革命意义的优抚保障事业，始于20年代末至30年代初期无产阶级军队建立之后，并逐步形成了拥军优属、拥政爱民的双拥和优待、抚恤革命军人及其家属的制度。中华人民共和国成立以后，优抚的内含是特指国家和社会对优抚对象的优待抚恤和安置,其目的是为了保障优抚对象生活，提高他们的社会地位，鼓舞部队士气，增强国防力量。伴随着中国现代化革命产生和发展的优抚保障事业，充分显示了两大特点：一是有其特殊的政治地位。党的三代领导核心均十分重视这项工作，、邓小平、等党的领导就做好这项工作都有许多精辟的论述。早在延安时期就十分重视和亲自倡导拥军优属活动，把它当作实现军民一致、军政一致的重要手段。邓小平、也十分强调继承和发扬这一光荣传统，要求在新的历史时期，要结合新情况，从各个方面搞好优抚保障工作，增进军政军民团结，为增强综合国力打下雄厚的基矗二是有其完整的保障措施。从1931年中央苏区第一次全国苏维埃代表会上诞生的第一个优抚文献《红军优待条例》至今，经过长期的实践、总结和探索，优抚保障工作从内容至形式均不断得到更新，优抚制度和政策法规不断健全和完善，优抚范围也不断扩大，至目前为止，基本形成了一套较科学，较全面的优抚保障体系。其内容主要包括：制定优抚安置法规、政策；开展拥军优属和褒扬革命烈士活动；实施审批革命烈士、评定伤残等级行政管理；制定伤亡抚恤和优待补助标准；管理抚恤、补助及优待金发放事宜；建立优抚组织服务体系；安置复员退伍军人；扶持优抚对象发展生产，解决生活困难；兴办优抚事业单位等等。毋庸讳言，我国现行的优抚保障工作，作为党和国家的中心任务，为保护广大优抚对象的合法权益、促进优抚工作的全面健康发展，实现发展社会生产力和提高部队战斗力总目标发挥了积极作用。

二、当前我市优抚工作的基本情况

多年来，我市的优抚工作始终走在全省的前列，优待标准是比较高的，优抚政策基本得到了较好地落实。各级始终严格贯彻执行《军人抚恤优待条例》等一系列政策法规，从讲政治的高度认识和对待优抚工作，不断强化政策观念和责任意识，将其列入重要议事日程。各市区都将优抚工作列入对各镇（街道办事处）的目标管理责任制考核之中，真抓实干，克服困难，做了大量艰苦细致的工作。2001年，我市共有各类享受待遇的优抚对象27652人，其中烈属2518人，革命伤残人员6844人，老复员军人11731人，带病回乡退伍军人491人，义务兵家属6068人，全年共兑现优待款5400万元。在执行抚恤补助标准方面，根据上级下发的关于提高优抚对象抚恤补助标准的通知精神，及时为符合条件的优抚对象提高了抚恤补助标准。去年还专门下发了文件，将下岗伤残人员的伤残保健金改为伤残抚恤金，提高了他们的待遇。在优待兑现方面，近几年，虽然由于诸多原因造成了优待兑现难度逐年增大，但是大多数镇还是努力克服困难，加大了工作力度，在财力紧张的情况下，有的镇宁肯拖欠机关干部的工资，也不拖欠优抚对象的抚恤优待款。特别是今年6月份市政府办公室下发了清欠优待款的通知后，大多数市区都高度重视，加大力度，强化措施，对优待不兑现的镇村，成立专门领导小组，分管领导靠上去抓，住在村里做工作，使多年拖欠的优待款基本得到了兑现。在解决优抚对象医疗保障方面，严格执行国家政策，对在乡二等以上伤残军人实行公费医疗，对其他重点优抚对象医疗费实行酌情补助，市及各市区每年都从自然减员经费中拨出专款，专门用于解决优抚对象医疗和生活困难补助，目前我市优抚对象治病难的问题已基本得到了解决。

总之，我市的优抚工作总体是好的，成绩是显著的，优抚对象是比较满意的，上级也给予了充分肯定。

三、当前优抚工作存在的问题

虽然取得了一定的成绩，但我们还应该看到，存在的问题仍很突出。

从主观上讲，由于长期的和平环境，使一些人的国防意识、拥军观念淡化，优抚保障地位有所下降。如有些人甚至是领导干部在工作中过分强调经济效益而忽视政治影响，不重视优抚工作，使一些优抚对象的合法权益得不到保障；一些单位也在用人等方面不顾国家三令五申的政策，对优抚安置对象存在偏见和在安置中存在抵触行为，使一些优抚政策不能及时和较好的落实；有的地区社会优待负担不均衡，不合理，影响了保障水平的提高；改革开放使全社会普遍受益而优抚对象在分享改革开放成果方面明显滞后，优抚抚恤金虽时有调整增加，但远远滞后于物价上涨指数，一些地区优抚对象生活低于当地人均生活水平，伤残、老复员军人等治病难、生活难、住房难日趋严重。

就我市的具体工作来看，优抚工作主要存在以下方面的问题：

一是优待金拖欠问题仍然亟待解决。近年来农村部分地方优待金拖欠问题，逐步成为广大优抚对象关注的焦点和优抚对象上访的根源。据今年初统计，全市有39个镇共220个村的优待金未兑现到位，总欠额高达525余万元，涉及优抚对象1000多户，有的优待金拖欠长达7年之久。经过几个月的艰苦工作，取得了一定的成效，到目前为止已兑现了55%。但仍有个别市区至今没有引起高度重视，动作不大，效果不佳。经走访调查，造成优待金拖欠的主要原因是：部分镇违规坚持“找差抵顶”的原则发放优待金，即用每年优抚对象优待金抵顶村历年拖欠的镇统筹款，把本应由镇统筹统发的优待金变相由优抚对象所在村全额自筹自发。而一部分村因企业破产、多年负债，其它余款往往用于清还债务；一部分村因“两委”班子不健全或软弱瘫痪，群众有抵触情绪，统筹款难以全额征收，使优抚对象优待金难以兑现。对此，所涉镇或财政困难无力顾及，或固守“找差抵顶”原则视而不见，没有及时从其镇统筹款中拿出资金予以弥补，致使优待金越拖越久，越久越多，越多越难以兑现。这一问题的存在，极大地损害了优抚对象的切身利益，直接导致优抚对象的生活难和治病难，人为降低了革命功臣的社会地位，损害了我市“全国双拥模范城”形象，在群众中造成了不良影响。

目前，农村税费改革已经基本完成，优待金的征收和发放渠道将得到规范。但是从试点的情况看，镇统筹以农业税形式征收后总量可能下降，镇财政要从农业税中列支资金，保证优抚对象优待标准与当地人民群众的平均生活水平同步提高，已经免为其难，如果再让其从农业税挤出专项资金解决改革前拖欠的优待金，那将难上加难。这可能使目前的优待金拖欠成为历史遗留问题，直接困扰税费改革工作的深入开展，严重影响今年我市再创“全国双拥模范城”的良好氛围，甚至影响基层社会稳定。这是目前最迫切需要解决的问题。

二是优抚对象治病专项经费落实不到位。为解决优抚对象治病难的问题，从1999年－2001年市级共下拨治病专项经费503.4万元。前段时间市民政、财政部门联合对各市区和部分镇优抚对象治病经费的使用情况进行了检查，结果发现经费到位情况很不理想，个别市区、镇挤占截留、挪用优抚对象治病款的现象十分严重，大量资金沉淀在市区、镇两级财政部门，真正发到优抚对象手里还不到一半。有的市区截留未拨；有的虽然拨到镇上，但没有做到专款专用，而用于镇级其它支出；有的镇账目管理混乱，科目分解不清；还有的镇不分配款的原因是“三怕”：一怕拨款数额少，不够分配；二怕分配不均，引起优抚对象上访；三怕一旦开了口子形成习惯以后不好控制出现“骑虎难下”局面。总之，这一系列的因素导致市里拨付的优抚对象治病款远远没有达到预期的效果。一方面市里挤出资金往下拨，另一方面基层优抚对象见不到钱治病困难而频频上访。这也是一个迫切需要解决的问题。

三是部分优抚对象优待标准达不到上级要求。目前我市农村义务兵家属优待金为人均纯收入的80%，而省优待条例明确规定要达到一个人均纯收入，这次税费改革聊城试点也要求达到一个人均纯收入，虽然我市其他优抚对象的优待标准都达到和高于省定标准，但这一项达不到也是不行的。

四是优抚对象自然减员经费没有按规定拨付县级民政部门集中管理使用。去年省民政厅、省财政厅下发了《关于加强优抚对象自然减员经费管理的通知》，要求坚持优抚经费专款专用原则，各级财政部门应将优抚对象自然减员经费拨付县级民政部门集中管理使用，任何单位和个人都不得以任何理由挤占、挪用。但从现在的情况看，这部分资金还没有完全落实到县级民政部门，还需要进一步做工作。

五是重点优抚对象医疗保障制度需要进一步探索。去年省厅下发了《关于加快建立重点优抚对象医疗保障制度的通知》，我们还需要从实践中进一步积累经验，多研究，多思考，探索解决优抚对象医疗问题的最佳途径。

六是优抚政策法规文件亟待修改和完善。首先是政策不健全，覆盖面过窄。共和国诞生50多年，改革开放也20多年了，而我国现代的优抚法规《军人抚恤优待条例》，还是根据建国初期的《革命烈士家属革命军人家属优待抚恤暂行条例》、《革命残废军人优待暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒扬暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》等5大暂行条例的内容综合制定，并于1988年颁布实施的。几十年来没有相应的充实和修改，不可避免地存在着较大的局限性，有些条文已明显不适应当前形势；同时，由于几十年来没有制订新的具有一定权威性的其他优抚法规政策，使得一部《军人抚恤优待条例》，无法覆盖整个庞杂的优抚保障体系。其次是政策本身缺乏科学性，不便于操作。如《军人抚恤优待条例》中评残标准与劳动部门评残标准不统一，特别是在职伤残军人在企业退休时因涉及伤残待遇提高退休金时，劳动部门不承认民政部门的伤残证，要求到医院重新鉴定；还有追烈条例模棱两可；优抚对象生活水平应略高于当地人民群众生活水平，因没有具体措施，不能兑现；此外退伍回乡精神病人不能评残，解决不了生活、医药费；老复员军人定补和三等伤残人员之间的待遇不平衡；还有伤残军人在职在乡两种标准，使在市场经济条件下的下岗伤残军人得不到相应的抚恤补助而产生新的矛盾等等，所有这些，都给优抚保障工作带来许多新情况、新问题。

四、下一步的优抚工作

1、加强领导，提高认识，增强做好当前优抚工作的紧迫感。这次税费改革是农村继联产承包责任制以来的又一次大的变革，是一项复杂的社会系统工程。在税费改革中，原来的乡镇统筹方式筹集优待款改由乡镇财政预算。如何确保优待款及时足额兑现，维护优抚对象切身利益，是摆在我们面前的首要课题。我们各级一定要从讲政治的高度，从实践江总书记“三个代表”的高度来认识和做好这项工作。“代表最广大人民群众的根本利益”，当前对我们来讲，就是要代表优抚对象的利益。优抚对象是为建立和保卫共和国作出特殊贡献的有功之臣，特别是老烈属、老伤残军人、老复员军人等“三老”对象，平均年龄达76岁，已丧失劳动能力，主要依靠国家的抚恤、定补和群众优待金生活，离开政府他们将无法生存。上级明确规定对优待所需经费要“优先安排，切实予以保障”，我们一定要坚决不折不扣地执行，“再难不难烈军属，再苦不苦五保户”。我们各级民政部门一定要履行好自己的职责，担当起重任，维护好优抚对象的利益，也为维护农村社会稳定做出应有的贡献。

2、加大工作力度，切实解决农村优待金拖欠问题。优待金拖欠问题，我们专门向市政府上报了呈阅件，市政府领导非常重视，6月25日，市政府办公室下发了《关于切实解决农村优待金拖欠问题的通知》，要求各市区、镇政府的领导同志要掌握本地优待金的落实情况，经常过问，建立健全优待金兑现责任制，安排专人负责，确保在税费改革全面铺开前将拖欠优抚对象的优待金全部兑现。要根据未兑现村的具体情况，实行分类指导，采取不同措施，对村级班子软弱或瘫痪的村，要以第七届村委会换届选举为契机，加快村级组织的建设，尽快把拖欠优抚对象的优待金统筹并兑现到位；对村企业破产、多年负债但历年已经征收统筹款的村，由所在镇财政列出专项资金对其进行补贴；对确实无法兑现的村、镇，所在市、区财政要调剂专款给予补贴，确保优待金兑现到位。

3、确保优抚对象治病款落实到位，切实解决优抚对象“治病难”的问题。针对部分市（区）、镇应该下拨的优抚对象治病专项经费至今不能拨付到位的问题，各市区都要引起高度重视，一定要专款专用，及早下拨，并监督和指导镇级一定要用到优抚对象身上，坚决不允许截留和挪用。要根据省厅关于加快建立优抚对象医疗保障制度的通知要求，结合本地实际，尽快摸索一条解决优抚对象治病难问题的有效途径，把党和政府的温暖真正送到优抚对象心上。

4、要做好自然减员经费的争取工作。省民政厅、省财政厅去年发文规定，要将自然减员经费拨付县级民政部门集中管理使用，各市区要以此文件为依据，将自然减员经费争取到县级民政部门，争取工作的主动权。

5、进一步修改和完善优抚政策法规文件。对现行优抚政策文件相对滞后的问题，市里正在修改酝酿并征询基层的意见，对优待标准达不到上级要求的要提高标准；对该列入制度化的要列入政策文件；市里该下放到市区操作的一些具体工作要全部放到基层去做，使市级机关从具体事务中解脱出来，主要精力放到调查研究、制定政策、检查指导上来。总之一个目的，要借这次税费改革之机，解决优抚工作中遗留的问题，完善优抚工作的政策法规，理顺优抚工作的上下关系，使我市的优抚工作步入规范化、制度化、科学化的良性轨道，并继续走在全省的前列。