民政局三个群体调查报告

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“三个群体”指困难群体、优抚群体和孤老孤残孤儿等特殊群体。作为社会上最弱势、生存条件最差、发展能力最弱的群体，他们的保障和救助工作，群众关心，社会关注，是党和政府实施保障民生、改善民生举措的核心性、关键性内容，也是民政部门学习实践科学发展观的具体体现和重要载体。特别是在当前国际金融危机持续蔓延、国内经济发展遇到困难、低收入群体生存压力加大的形势下，如何进一步加强“三个群体”民生保障，确保他们的生活水平不受影响，显得尤为迫切和重要。

一、国际金融危机对保障“三个群体”民生工作的影响分析

目前，我市“三个群体”人数约有6.15万人，占全市总人口的2.45%。其中，城乡低保对象3.4万人，五保对象10111人，城市“三无”对象、孤儿以及复退军人精神病患者460人，重点优抚对象2.7万人。此外，全市还有低保边缘群众约1.1万人，困难学生1.3万人，残疾人16.8万人。随着国际金融危机对我国经济负面影响的日益加深，对保障民生工作特别是如何保障“三个群体”的基本生活提出了严峻考验。

首先，外贸出口受阻，经济增长放缓，造成保障“三个群体”民生的财政投入增长压力加大。国际金融危机全面爆发后，主要发达国家经济陷入衰退、需求显著减少，我国外贸出口明显回落。据海关总署统计显示，自2008年11月份以来，我国出口连续4个月负增长，今年2月份出口额仅为649亿美元，同比下降25.7%，贸易顺差缩减至48.5亿美元，环比下降87.6%。出口是拉动经济增长的“三驾马车”之一，我国对外贸易依存度高达60%，外贸出口占GDP的三分之一，受出口下降影响，2008年我国第三、第四季度GDP的增长速度分别比上季度降低1.1%和2.2%。从2008年下半年开始，财政收入增幅也呈下降趋势，2009年1-2月份，全国财政收入比去年同期减少1315.55亿元，下降11.4%。就市来说，在金融危机大环境下，2008年外贸进出口明显放缓，全年实现对外贸易进出口总额118.05亿美元，增长率比上年回落2.8个百分点，财政收入增长幅度也同比回落了2.8个百分点。在财政收入增幅下降的情况下，保障“三个群体”民生的财政投入增长压力加大。

其次，就业岗位减少，职工收入降低，造成“三个群体”隐性数量增加。内需减弱和出口下降引发了中小企业“倒闭潮”，一些外资企业也纷纷撤资，就业岗位大幅减少，进而导致农民工“返乡潮”和城镇新增就业人数增速下降。据劳动和社会保障部门调查显示，2008年第四季度求人倍率（岗位数除以求职人数）为0.85，是2002年以来的最低值，约有2000万流动民工因金融危机失业返乡，2008年年末全国城镇登记失业率同比增加了0.2个百分点。我市也出现了部分企业经营困难、就业人数下滑的现象。据统计，自2008年10月份开始，我市外贸企业岗位投放数就开始下降，今年2月底城镇集体单位在岗职工人数较去年同期减少3.9%。就业岗位的减少造成部分群众收入来源丧失，势必导致困难群体数量增多，“三个群体”的范围进一步扩大。

第三，发展空间缩小，生存压力增大，造成“三个群体”改善自身生活水平的困难加深。“三个群体”多为老、幼、病、残，原本在劳动技能掌握和就业等方面就明显处于劣势，自身发展空间有限，社会竞争和生存压力较大。在当前经济发展相对低迷、就业岗位大幅减少的特殊时期，与普通群体相比，受到的冲击和影响格外明显。例如部分低保对象在经济快速发展时期，有较多机会通过努力走出低保，但在就业困难时期，发展空间进一步缩小，就业和生存压力进一步加大，依靠自身能力走出低保的困难程度进一步加深，弱势地位更加突出，迫切需要得到更多的关怀和救助。

二、进一步加强“三个群体”民生保障工作的必要性和重要意义

治国有常，利民为本。任何时候保障民生、改善民生都是党和政府工作的出发点。金融危机带来的“寒流”，感受最深的是困难群体。越是困难时期，越是需要政府向百姓雪中送炭，越需要关注最弱势的“三个群体”。

（一）继承弘扬传统文化和民本思想要求切实加强“三个群体”民生保障工作。中华文明历来注重以民为本，尊重人的尊严和价值。《尚书》里的“民惟邦本，本固邦宁”，就体现出民本思想的萌芽。孔子“矜寡、孤独、废疾者皆有所养”的大同思想和孟子“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的主张，体现出对弱者的关怀。从贾谊的“国以民为本，君以民为本，吏以民为本”，到黄宗羲的“古者以天下为主，君为客”，都要求当政者顺民之意、从民之欲、恤民之苦、惜民之力，从而博民之心、取民之信，进而谋国家之安宁。倡导仁爱、敬老、慈幼、济困、助残、互助互济、患难相恤的精神是我国传统文化的精髓，代代相传一直延续至今。继承弘扬这些传统文化，切实加强“三个群体”的民生保障，是使传统文化与当代社会相适应、与现代文明相协调的要求，也是保持民族性、体现时代性和建设社会主义核心价值体系的重要内容。

（二）发挥中国特色社会主义的优越性要求切实加强“三个群体”民生保障工作。人民当家作主是社会主义优越性的集中体现。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，保证了人民群众依法参政议政和实现当家作主。2009年全国两会，民生问题特别是劳动就业、社会保障等基本民生问题，成为社会各界关注的热点。据人民日报和人民网联合开展的网上调查显示，位居关注度前10位的热点问题中，8个直接关系民生，两会代表的提案议案超过半数与民生密切相关，充分反映了广大群众高度关注民生、迫切要求改善民生的强烈愿望。民有所呼，我有所应。各级政府应恪守为民之责，把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，采取有力措施，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，把保障和改善“三个群体”的民生放在突出重要的位置。

（三）统筹经济和社会协调发展要求切实加强“三个群体”民生保障工作。2008年我国人均GDP突破3000美元，达到3266.8美元。根据发达国家发展经验，人均GDP3000美元左右，是经济社会发展的重要机遇期，也是加强社会保障工作的关键时期。改革开放30年来我国综合国力的提高，为加强弱势群体民生保障提供了坚实的物质基础。社会建设，民生为重。推动经济和社会协调发展，改变经济发展和社会发展“一条腿长、一条腿短”的局面，重点是保障和改善民生，特别是保障好“三个群体”的生活。这就要求各级政府切实履行职责，发挥宏观调控和统筹调节职能，加大在社会保障、社会福利等二次分配上的投入力度，同时积极倡导和推动社会捐赠、慈善事业等三次分配的发展，保障“三个群体”共享改革发展成果，从而维护社会的公平正义和安定有序，促进经济社会持续、快速、健康、协调发展。

（四）贯彻落实科学发展观要求切实加强“三个群体”民生保障工作。科学发展观核心是以人为本，把为人民服务、为人民造福作为目标，追求有利于人的全面发展。党中央和国务院一再强调要坚持执政为民，把人民群众的利益放在首位。民生是群众利益的集中体现，改善民生就是解决人民最现实的利益问题。两会前夕，总理说过：“民生是国家之本”、“政府的投入一定要把民生摆在首位，要让人民得到实惠。”因此，改善民生，特别是保障和改善“三个群体”的民生是各级政府义不容辞的责任，是执政为民的本质要求，也是高举旗帜，践行宗旨，贯彻落实科学发展观的必然要求和题中应有之义。

三、几点建议

总书记在全国“两会”期间指出，“民生连着民心，民心凝聚民力”、“要多办顺民意、解民忧、增民利的实事好事。”总理在2009年政府工作报告中明确提出，重民生、促和谐是今年政府工作的一条重要原则。按照中央领导的要求，在经济发展遇到困难的情况下，各级政府应把改善民生当作保增长、保稳定的出发点和落脚点，推进科学发展，促进社会和谐。加强“三个群体”的民生保障作为改善民生的基础性工作，必须优先抓好，使群众得到实惠，从而提振信心、凝聚民心，形成有利于发展的强大凝聚力和向心力。

（一）发挥政府在二、三次分配中的主导和推动作用，切实保障和改善困难群体的基本生活。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，建立健全以城乡低保为主体，政府救助、社会互助和个人负担相结合的城乡生活困难居民救助体系和工作机制，加快推进城乡社会救助一体化进程，提高救助效率，促进社会的和谐稳定。

一是完善低保制度。城乡低保制度是维护社会稳定的“防护网”，不仅事关民生，更关乎稳定。在落实上级补助政策及物价上涨与提高城乡低收入居民生活补贴联动机制的基础上，应根据经济发展水平和财政收入水平，探索建立低保标准与财政收入同步增长机制，确保困难群体的生活水平与经济发展同步提高。完善低保配套救助政策，建立城乡低保对象分类施保制度，对因老、幼、病、残等原因导致日常消费支出过大，明显影响基本生活的低保家庭，适当增加补助金额。完善低保对象医疗救助制度，提高教育救助水平，缓解城乡低保对象等困难群众因患重病或子女上学而导致的深度贫困。应探索制定低保制度与扶贫开发政策、失业保险、最低工资和再就业政策相衔接的有效措施，鼓励低保对象自我发展、积极就业、走出低保。

二是加强城乡生活困难居民救助工作。根据保民生、促发展、促稳定的要求，加大资金筹集和投入力度，统筹兼顾，建立起公平合理的社会救助资金、资源分配体系，更好地解决困难群体所面临的各种困难，保障其生活、医疗、教育等方面的权益。应发挥救助体系的整体效能，推进社会救助向农村倾斜，向边缘群体延伸，不断扩大惠及范围，提高保障水平。具体抓好以下方面：为全市符合条件的低保对象、五保对象和抚恤定补优抚对象办理老年人意外伤害组合保险。对全市90至99周岁的老年人，每人每年发放高龄补贴100元；是对修缮房屋的农村优抚对象、低保对象和分散供养的五保对象，给予资金补助；规范临时救助工作。对因遭受意外事故或自然灾害，致使生活特别困难的家庭给予及时救助。

三是大力推进慈善事业。认真总结近年来我市发展慈善事业的经验做法，探索新形势下推进慈善事业的有效方式，不断健全完善“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的慈善工作机制，发挥慈善事业在社会保障体系中的重要补充作用。应组织好“慈心一日捐”活动，推出一批能够激发公众爱心的定项捐助项目，例如包括针对农村低保户、五保户、优抚对象的危房改造捐助项目，针对全市贫困大病患者、在校贫困学生的捐助项目等；做好企业认捐慈善基金利息收缴工作。在当前经济不景气、企业普遍遇到困难的情况下，采取灵活方式收缴基金利息，例如实行冠名救助，提高企业交纳基金利息的积极性；广泛开展慈善救助活动。按照应助尽助原则，对贫困高考新生给予及时救助，对低保对象、五保对象和生活困难大病患者实施大病救助；开展“夕阳扶老”、“烛光工程”、“情暖万家”等救助项目，对敬老院和老年活动室的基础设施建设、特困农村教师、困难群众进行帮扶。

（二）加强社会福利设施建设和政策制度建设，切实改善和提高特殊群体的供养水平。一是改善敬老院设施条件。农村敬老院是保障五保对象幸福生活的重要阵地，必须适应经济社会发展水平的提高，不断完善功能，逐步实现由过去单纯的吃有粮、穿有衣、住有房的传统温饱型敬老院，到吃讲营养、穿讲质量、住讲环境、医讲保健的多功能福利型现代化敬老院的转变。实施“五个一”工程，争取每个敬老院有一套取暖设备、一套洗浴设备，每个房间有一台电视机、一台电风扇，每位老人有一套统一的服装，让五保老人共享改革发展成果。继续开展好市直部门联系帮扶敬老院活动，为敬老院软硬件设施提供必要支持，促进敬老院建设上档升级，争取全市敬老院全部达到省一级以上标准。二是加强市社会福利院、儿童福利院和县级综合性社会服务中心建设。加快市社会福利院的搬迁建设，在为城市“三无”和优抚对象提供收养、治疗服务的基础上，面向社会开展养老、医疗等服务。完善儿童福利院功能，从保障孤儿的“养、治、教”等基本生活，逐步向更加关注孤儿在医疗康复、特殊教育以及成年后的就业安置、住房、健康回归社会方面转变。发挥儿童福利院的集中收养兜底作用和实施家庭寄养、收养的依托和载体作用，逐步将社会散居孤儿纳入保障之中。应建立一支专业化与志愿者相结合的儿童福利服务队伍，聘用专业社会工作者，建立儿童福利志愿者登记制度，全面提高儿童福利服务的水平。加快县级综合性社会福利中心建设步伐，拓展延伸功能，在社会福利中心增挂敬老院、老年公寓、社会救助中心、爱心护理院等牌子，使社会福利中心成为集服务对象生活、居住、疗养、保健、娱乐、度假等功能于一体的新型社会福利服务机构。三是提高供养标准。按照不低于当地居民平均生活水平的原则核定孤老供养标准，并根据当地居民平均生活水平的提高适时调整。建议今年将五保对象集中供养标准由每人每年2400元提高至每人每年2800元。在全市全面建立一体化的城乡孤儿保障机制，城乡孤儿实行统一的保障标准，经费由财政负担，并建立自然增长机制，推动补缺型社会福利向适度普惠型社会福利发展。

（三）加大政策落实和改革创新力度，切实保障和维护优抚群体的合法权益。优抚对象为国家和社会做出过重要贡献，应从他们的实际需求出发，认真解决事关他们切身利益的实际问题，维护好军政军民团结和改革发展稳定大局。一是提高优待抚恤标准。认真落实上级政策和自然增长机制，及时筹措资金，做好各类优抚对象的抚恤补助标准和其他相关补助标准的提标工作，确保我市抚恤补助和优待标准在全省处于较高水平。二是加强优抚对象医疗保障。落实《市抚恤定补优抚对象医疗保障办法》，今年在全市全面建立以现有社会医疗保障制度为依托、以政府补助为支撑、以社会优惠减免为补充的新型优抚医疗保障模式，对一至六级残疾军人进行重点保障，对其他优抚对象的住院医疗、门诊医疗和门诊慢性病进行补助。组织优抚对象按时、按规定参加职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。三是完善优抚对象精神抚慰机制。在已建立以发放光荣牌、贴春联、送喜报、发慰问信和座谈慰问为主要形式的优抚对象精神抚慰机制的基础上，创新形式和内容，以确保优抚对象政治坚定、思想稳定、精神文化生活丰富多彩为目标，开展重点优抚对象短期疗养、健康查体以及有利于促进身心健康的文体活动，让优抚对象真切感受到党和政府的关怀及全社会的尊重，进一步增强光荣感和责任感。四是深化退役士兵安置制度改革。按照与国防建设相适应、与社会发展相协调、与市场经济相衔接和城乡一体的原则，研究探索新型退役士兵安置制度。应强化义务兵的“义务性”，研究士官专业化、军官职业化的发展方向。城乡退役士兵应统一安置方式和标准，重点是加强劳动就业技能培训，提高社会主义市场经济下参与竞争的能力；军官安置研究就业安置和货币化安置相结合的方式，逐步实现全面的货币化安置。