食品建立监管体制和长效机制情况调查报告

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食品安全直接关系广大人民群众的身体健康与生命安全，关系经济健康发展与社会和谐稳定。最近，市政协组织人员深入市相关食品监管部门和部分基层单位，对我市食品安全情况和加强食品安全监管工作进行了调研。

一、我市食品安全及监管工作的现状

（一）我市食品总体上是安全的。一是农副产品质量有保障。今年，在对全市农产品生产基地、批发市场、超市的初级农产品进行的13次抽检中，433份抽检样品合格率为99.6%；全市县级以上生猪进点屠宰率100%，乡镇进点屠宰率98%，市场上销售的畜产品，“瘦肉精”和重金属的检出率连续三年为“零”；生鲜乳抽检了43个批次，未发现违法添加非食用物质情况；水产品检测，省水产品质检中心抽检了38个样品，已出结果的20个样品全部合格。

二是食品加工有规范。全市418家食品企业的521个单元产品获得了食品生产许可证；分别有3种、15种食品被评为“中国名牌产品”、“名牌产品”，9家企业被确定为标准化良好行为企业（GSE标识）。今年，市质监局对乳制品、米面制品、肉制品、酒类、水产品、调味品、饮用水等进行抽样检验252批次，合格242批次，合格率为96%，较上年提高4个百分点。

三是市场销售有准入。全市8779家食品经营者中，83.2%建立了进货验收制度，92.3%建立了购销台帐制度，96.8%建立了销售食品质量承诺制度。市工商部门查处的食品安全案件今年为17起、案值17万元，分别比2007年和2008年下降了97起、25万元和22起、11万元。我市连续多年没有重大食品安全事故发生。

（二）我市食品安全监管总体上是到位的。一是建立了食品安全协调机制和责任体系。成立了市食品药品安全协调委员会，统一协调市药监局、质监局、工商局、卫生局、农业局、畜牧局、海洋与渔业局、贸易办等食品监管部门的业务工作。各市区和镇都建立了食品安全协调机构。村一级，基本实现了村村有食品安全信息员。市政府每年与各市区及食品安全监管部门签订食品安全责任书，对责任目标完成情况进行年度考核。

二是监管工作扎实认真。对农产品源头管理，开展了农业标准化生产和无公害农产品、绿色食品、有机食品“三品”基地建设。成立了市生猪屠宰管理办公室，我市被列为全国第一批“放心肉”服务体系建设试点城市。规划并实施了全市生鲜乳收购站建设，100%的收奶点被纳入监管范围。加强了水产品生产重点区域和重点环节的监管，加强了食品生产企业的规范化管理。在市场流通环节实行了“一户多档制”、“实名登记制”、“证明登记制”和“标牌公示制”四项管理制度，推行了食品安全监管电子台帐（电子地图）系统。完善了餐饮单位量化分级管理制度，量化分级率达100%。

三是监测检验力度明显加大。成立了市农副产品检测中心，每年由市财政支付其一定的检测费用，对相关职能部门送检的农副产品进行免费检测。今年上半年，市农副产品检测中心承检检测任务1260批次、4756项次。

二、我市食品安全及监管中存在的问题

（一）食品安全形势依然比较严峻。一是初级农产品源头污染还未得到根本控制。我市现有耕地380万亩，其中69.2%的面积分散在一家一户，农产品种植的规模化、标准化程度不高，对化肥、农药的使用很难规范，导致部分农产品农药残留超标现象不同程度存在。据市农业局执法人员反映，在对部分超市的韭菜、芹菜的历次抽检中，农药残留超标问题十有七八。这种状况同样表现在水产品、畜产品的生产经营过程中。以水产品生产为例，尽管我市一直在强化这方面的监管，但违法生产、违规用药的现象短期内难以根除，少数生产单位甚至没有养殖证和苗种许可证。今年3月至5月，省水产品质检中心在我市抽取了122个水产苗种进行检测，有32个苗种样品不合格，不合格率为26.2%。

二是食品加工领域安全隐患还未从根本上得到消除。一些食品加工小作坊“地下”生产，逃避监管。在目前实行了生产许可证管理的418家食品加工企业当中，86%属于规模以下的小企业。其中有些企业或受技术条件限制，不能完全按食品标准进行生产，或受利益驱动，违法添加非食用物质，滥用食品添加剂。如检测中发现，有的腌菜中防腐剂含量超标10多倍，面粉中增白剂含量超标四五倍。市质监部门在今年查处违法及滥用添加剂的专项活动中，共查出有问题企业62家，占有生产许可证管理的企业总数的14.8%。

三是农村市场食品安全问题依然较多。集贸市场上“低质低价”的食品大多没有生产标准，质量安全难以保证。对小商贩、小摊点的管理难度大，漏洞多。一些偏远山区，生猪私屠乱宰现象仍有发生。由于农村消费水平低，农民安全意识和维权意识差，也在客观上造成了假冒伪劣食品易于在农村泛滥，难以彻底根除。

（二）食品安全监管仍然存在薄弱环节。一是冷藏厂、冷库无人监管。2009年6月1日起实施的《食品安全法》，对冷藏厂、冷库是否属于食品生产监管范围，未进行明确。目前，我市的各个冷藏厂、冷库均处于无部门、无人监管的状态。

二是对肉食狗的屠宰无人监管。目前，此类肉食品的生产和屠宰在我市并未形成规模，屠宰和交易大多私下进行，缺乏有效监管。还有一些狗肉馆的经营者暗下药勾，非法偷猎别人的饲养狗，狗肉质量安全无保障。

三是现行的多头监管模式造成监管合力不足。食品安全监管工作目前由多个部门分段监管，分头执法，工作上缺乏协调配合，信息上缺乏交流平台，资源上缺乏共用共享。因而难以形成监管合力，导致监管工作中存在着盲点。

（三）食品安全检测体系建设相对滞后。一是检测网络不统一、不健全。目前我市拥有各类食品检测机构21个，各个网络基本独自运行，检测标准不统一，缺少统筹协调机制。市畜牧局至今没有自己的检验机构。镇级农产品检测站基本上是空白。

二是市农副产品检测中心定位不准、功能不完善。市农副产品检测中心并非独立的中介组织，而是依托于市检验检疫局建立起来的。这一机构的部门性，造成了其检测手段的部门化和工作开展上的局限性。检测资质不全，农药、化肥、兽药、鱼药、猪尿和部分水产品检测不了，致使有的监管部门仍需自出经费到外地送检；工作运行不规范，食品抽样本该由行业主管局委托检测机构进行，但实际上是由各个行业主管局代为进行。

三是投入不足，装备水平差。《食品安全法实施条例》规定，抽样检验购买样品所需费用由同级财政列支，而我市目前的抽样费还是由各部门自行解决。由于经费不足，无法做到“按需定检”。市工商局一年检测检验食品1000至2000个批次，仅相当于北京市工商部门一个周的检测量，检测力度差距明显。在装备投入上，市质检局、工商局的设备更新存在资金缺口。市畜牧局、海洋与渔业局没有执法车辆、速测设备、除菌设备等，满足不了生鲜奶、海鲜等食品送检对时限的要求。大多数农产品生产基地、“三品”认证基地缺少检测手段。县、镇两级农副产品批发市场有的连简易速测仪都没有配备。

三、强化我市食品安全监管的主要建议

（一）变虚为实，成立食品安全监管协调正规机构。食品安全关系民生和谐，责任重于泰山。迫切要求进一步统筹监管资源，强化监管职能，加大监管力度。在目前食品安全监管工作处于系统庞杂、职能交叉的情况下，仅靠一个虚设的松散型的“委员会”来实施协调和管理，勉为其难，难以奏效。我们认为，将食品安全监管协调机构由虚变实、由松散变紧密，成立一个正规的专门的职能机构，是必要的，也是可行的。北京市在2003年就成立了食品安全监督协调办公室，并赋予其在食品安全工作中综合监督、查处、组织协调等职能。根据实行“大部制改革”的要求，我市可以结合新一轮机构改革，成立“市食品安全监管办公室”。这个办公室至少能起到四方面作用：一是统筹协调，明确各监管部门的职责分工，有利于避免出现职能交叉和监管“中空”，形成工作合力；二是牵头管理，依法制订、实施并形成统一的管理规范，统一对农药、食品添加剂、色素、禁用非食用物质的检验检测标准，统一组织实施食品安全执法检查和对安全事故的查处等；三是便于形成统一的食品安全信息评估、和预警系统，有利于实现食品安全信息的归集分析和互通共享，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决；四是强化宣传教育功能，有利于增强生产经营者的第一责任意识和全民的食品安全意识。

（二）健全网络，完善食品安全检测体系。加快建立以市检测中心为龙头，以相关部门检测为辅助，以生产经营单位自检和消费者投诉举报随时检测为补充的食品安全检测体系。重点是解决好市农副产品检测中心功能不完善、定位不准确的问题。可以分两步走：第一步，尽快完善市农副产品检测中心的功能。加大经费投入，增加检测设备、完善检测资质、提高检测水平，本着“缺什么补什么”的原则，使农副产品检测中心的资源配置能够基本满足我市食品安全检测的需要。第二步，探索在市农副产品检测中心的基础上成立“市食品安全检测中心”。依据国际惯例，检验机构定位于第三方中介组织，从发展趋势看，势必将与其所隶属的行政部门脱钩分离，由部门化转向社会化。基于这一趋势，可考虑由市政府与检验检疫部门根据各自出资额，以股份制的形式，成立“市食品安全检测中心”，明确双方的权利和义务。该中心既能满足检验检疫局的部门需要，又能为我市食品安全检测提供全方位的服务，还可对外承接有偿检测项目。由于这个检测中心是独立运作的中介组织，其出具的检测结果也更具有公正性、合法性，更利于作为行政执法的客观依据。

（三）突出“三促”，加强对食品生产、加工、流通的全过程监管。一是以农业产业化促生产规范化。食品安全的源头在生产，管好源头的出路在产业化。在产业发展上，应借鉴经区发展无果花产业的做法，制订详细的龙头带动方案、生产标准化普及规划及相关配套措施，采取工业、农业、旅游业等相关产业捆绑运作、协调发展的方式，联合推进农业产业化、标准化。在龙头带动上，应借鉴家家悦集团“农超对接”、好当家集团“村企合并、联姻发展”等经验，积极扶持现有农字号企业做大做强，并引导市内外生产、流通企业与农村搞联姻、建基地，发展规模化种植养殖基地，扩大“订单农业”的覆盖范围；要鼓励农民兴办生产合作社，统一生产标准，统一对外销售，自我规范发展。力争用3—5年时间，使全市初级农产品的生产基本实现标准化。全面推广市农产品安全区域化管理经验，加大农药农资市场投入的管理，建立农药农资专营专供制度和直供配送体系，从源头上把好食品安全第一道关口。

二是以监控全程化促加工规范化。我市现行的食品加工企业安全监测均为监督性抽查，表现为对终端产品的抽查较多，对生产过程的抽查较少，难以将食品安全监管机制从事后转入事前预防，做到防患于未然。要尽快实现对食品加工企业的全过程监管、动态监管、有效监管。扩大检测范围，原材料、半成品、成品都要列入检测范围。增加检测批次，将定期抽检与随机抽检、部门检测与企业自检、专项检测与常规检测结合进行，使检测趋于经常化。严格执行食品加工企业生产标准和管理规范，食品标签必须标明食品名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表等，使用添加剂以及用量，都要在产品的外包装标签里严格注明。实行严格的食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度。牢固树立“食品工业是道德工业”的理念，督促企业建立原材料来源、原材料验证、生产产品数量、销售区域的生产台账，提高生产企业的自控能力，要对每个食品企业的生产经营行为实施全程信用管理，以此规范和激励食品经营业主，促使其由被动监管转向主动监管。

三是以市场连锁化促流通规范化。在城市社区，不断扩大超市和连锁店的覆盖范围，力争尽早实现无缝覆盖。在农村，将“千村万乡市场工程”建设与农村社区建设结合起来，把镇村每年需要建设或引进的超市、连锁店数量和新建改建“农家店”的数量，列为各级工作考核指标，层层推进。力争到2012年底，在全市所有的镇村社区都建有一处以上的超市或连锁店。

（四）坚持“两严”，狠抓食品安全监管措施的落实。一要严格食品安全监管执法。《食品安全法》的颁布实施，明确了食品安全生产经营活动的法律责任，加大了对违法生产经营者的惩处力度，为加强食品安全监管提供了有力的法律武器。各食品安全监管部门要做到依法行政、执法必严、违法必究。在查处违法违规行为时，实行惩罚性赔偿制度，以增加违法违规的成本，不使以身试法者存有侥幸心理，起到一次违法、终身出局的警戒作用。要定期在媒体和网络上公布企业信用信息，特别是披露那些不达标企业、不合格产品的“黑名单”，使其成为社会舆论监督的众矢之的，失去生存的土壤。二要严格食品安全监管工作“问责制”。坚持地方政府对食品安全负总责、部门各负其责的工作原则，在严格执行《市食品安全责任目标考核办法》，加大检查考核力度的基础上，实行食品安全监管工作“问责制”。对于因监管不力而造成重大食品安全事故的，要像查处“三鹿奶粉事件”那样，严肃追究相关单位及人员的责任，给予相应的党纪政纪处分，直至追究其法律责任。