城中村发展与保障调查报告

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2007年至2009年，我市大规模、大力度地推进市区城中村改造，收到了显著成效。城中村改造之后，如何确保城中村经济健康发展，解决好村民的就业、医疗、养老、基本生活等保障，成为社会各界密切关注的问题。为此，我们组织力量对市区城中村发展与保障问题进行了专题调研。现将情况报告如下：

一、目前城中村发展与保障的基本情况

三年来，在市委、市政府的正确领导和强力推动下，市区城中村改造进展顺利，势头强劲，收到了农民得实惠、村企得市场、政府得民心、城区大变样的明显效果，真正成为一项民心工程和德政工程，得到了广大干部群众的真心拥护和热情响应。到目前，已有58个村基本完成了改造任务，到今年底，市区66个城中村将全部完成整体拆迁。到明年底，66个村居的8.2万户居民都将喜迁新楼，市区范围内将全部实现真正意义上的城市化。（调研报告中所用有关数据为首批计划改造的51个村）。

（一）城中村集体经济基本情况。城中村的村（居）集体经济，主要以商贸服务业、房地产开发和工业园区经济为主，少数沿海村和地处市区外围的村，尚有少量渔业、农业收入。从总体上看，大多数城中村都有集体经济收入，但由于各村的所处位置、历史条件、发展基础、经济能人等方面因素的差异，集体经济发展水平参差不齐，差距很大，总体上呈现为橄榄型，两头小，中间大。据对51个村2008年的统计情况看，集体经济收入过亿元的村约占6%，亿元以下、1000万元以上的村约占20%，1000万元以下、100万元以上的村约占40%，100万元以下的村约占25%，还有8%的村没有集体经济收入。据有关部门测算，此次城中村改造，仅村集体开发分成一项，就使66个村增加集体收入55亿元。村（居）产业和商业设施增加了260万平方米，年租金收入可达到20亿元，平均每个村（居）增收3000多万元，从而使村（居）集体经济实力大为增强。

（二）城中村村民就业及收入情况。根据调查情况，目前城中村村民的就业问题总体上得到了较好解决，在多元就业方式的条件下，绝大多数适合就业条件并愿意就业的村民，都能够得到就业岗位，并有比较稳定的收入。城中村村民的就业方式、所占比重及其年平均收入的基本情况是：1、外出就业或务工。包括在市区企业工作、在工业园区务工、在建筑工地打工等。这部分就业人员约占城中村劳力的40%—50%，年平均收入情况，在市区企业就业的，在15000元—18000元之间；在工业园区务工和建筑工地打工的约为12000元左右。2、在村办企业或个体企业务工。这部分就业人员约占城中村劳力的25%—30%，年平均收入情况，在村办企业的9000元左右，在个体企业的10000元左右。3、个体经商。这部分就业人员约占城中村劳力的15%左右，年平均收入在25000—30000元。4、各村中仍有少数村民未就业或没有固定的就业岗位，这部分村民人数约占村总人口的1%。特别需要指出的是，这次城中村改造完成后，将一次性增加群众财产性收入120亿元，成为村民今后生产生活最坚实可靠的物质基础。

（三）城中村村民社会保障情况。近年来，多数城中村根据本村情况和村民意见，对村民的养老、医疗、最低生活保障等采取了不同的保障办法。此次城中村改造中，各村都首先落实了集体开发分成部分用于村民社会保障的要求，城中村村民社会保障问题普遍得到了妥善解决。1、养老保障。主要有三种方式：（1）参加城镇职工养老保险。参加此类保险的，区、高区、经区分别约占31%、85%、36%。一般每年缴纳3370元左右，到退休年龄后，每年可领取养老金8000—10000元；（2）参加大龄城镇居民养老保险。参加此类保险的，区、高区、经区分别约占6%、11%、19%。每人一次性缴纳50000余元，到退休年龄后，每年可领取养老金7000—8000元；（3）参加新型农村养老保险。参加此类保险的，区、经区分别约占38%、23%。每年最低缴纳500元，各级财政补助166元，到退休年龄后，每年可领取养老金400元—700元不等。此外，区有16%的村民、经区有5%的村民参与了失地农民基本保险等其他养老保险。2、医疗保障。主要形式有三种：（1）参加城镇居民医疗保险。区、高区、经区的覆盖率分别约为45%、95%、74%。（2）参加新型农村合作医疗。区、经区的覆盖率分别约为34%和7%。（3）参加城镇职工医疗保险和大龄城镇职工医疗保险。区、经区的覆盖率分别约为21%和12%。3、最低生活保障。据不完全统计，截止到2008年底，市区城中村里有150多户、370余人符合城市低保条件，有80多户、150余人符合农村低保条件，均全部纳入城市或农村低保范围，实现了动态管理下的应保尽保。

二、城中村发展与保障需关注的若干问题

（一）经济发展方面的问题：一是村集体经济股份制改造步伐缓慢。传统体制下的城中村，普遍存在着集体资产产权主体缺位、归属界定不清的问题，导致经营者与劳动者缺乏积极性，集体经济发展缺乏动力和活力。在城中村改造后，农村的影子基本消失殆尽，迫切要求对村集体经济产权结构进行改革，并创新集体经济运行机制和管理机制。但目前进行股份制改造的城中村还很少，“三区”中只有经区选择了三个村搞股份改造试点，大多数村仍处于观望等待状态。调查中有不少村民反映，这次旧村改造中集体得到了很大一块收益，如果不改制，担心被少数干部随意处置等。城中村改制是必由之路，需加以引导和推动。二是城中村产业结构上存在较严重的趋同现象，大多以房地产业作为支撑，受企业规模较小、土地资源不足的限制，房地产业缺乏增长空间，集体经济发展面临路子较窄、后劲不足的问题。

（二）社会保障方面的问题：一是由于企业养老保险缴费基数提高幅度较大，参加大龄居民养老保险的缴费标准也相对较高，使那些经济不宽裕的家庭难以一次性支付保险费，因而有不少家庭一对夫妇只选择为一个人办理了养老保险，保障能力显然不足。二是医疗保障水平存在较大差异。如选择新型农村合作医疗的与选择城镇居民医疗保险的相比，其所享受到的医疗待遇、报销标准等医疗保障水平差异较大。此外，医疗保险范围中对慢性病规定的病种较少，使部分慢性病居民享受不到补助待遇，影响了参保积极性。

（三）社区管理方面的问题：一是村级管理体制大多未转型。“村改居”是城中村改造的必然结果，要求实现由农村管理模式向城市社区管理模式的转型。目前多数城中村仍沿用农村管理方式，有的村虽然成立了社区居委会，但基本上还按村“两委”体制机制运行。二是社区工作水平较低。不少社区没有办公场所或现有办公场所狭小，社区工作人员基本来自于原村民，整体素质较低，管理服务的意识、能力和水平等，均不能适应城市社区管理工作的要求。

三、对城中村发展与保障的主要建议

（一）集体经济发展方面的建议。主要体现在“三个字”：一是“改”，即积极稳妥地推进城中村集体经济股份制改革。城中村股份制改造有股份合作制企业、股份制公司、股份合作社等形式。我市经区采取的是股份合作社的形式，其基本方式是，将村（居）集体所属的有形资产（包括动产和不动产）、无形资产以及直接管辖的资产等一起评估，将评估后的资产折股量化给全体享有集体资产所有权的村（居）民，成立新的村（居）股份经济组织；基本程序包括，清产核资、资产评估、股权设置、股份量化、制定章程等，并按照《公司法》的要求，建立股东代表大会、董事会、监事会等机构，形成相应的运行机制和监督机制。我们认为，经区的做法比较适宜于我市多数城中村的现实情况，应当总结经验，推广借鉴。但各村的情况千差万别，搞股份制改革应充分尊重大多数村民的意愿，做到因地、因村制宜，成熟一个，改造一个。二是“活”，即以搞活三产为龙头促进村经济发展。大多数城中村应以第三产业为主导产业。建议各级各部门积极引导城中村调整产业结构，利用好区位优势，大力发展三产服务业。三是“租”，即盘活园区厂房以“租”生财。多数城中村自建的工业园区，应以租厂房、租园区为主，让位于大项目、高新技术项目进园发展。要打破地域限制，相邻村尽可能做到统一规划，解决村小、地缺等限制，为引进大项目创造条件。毗邻开发区的村，可以开展建设职工公寓对外出租等配套服务项目。

（二）促进就业方面的建议。一是完善吸纳城中村居民就业的政策。规定占用城中村土地的单位要把适合的岗位优先安排给村民，因城中村改造而增加的就业岗位，要优先招用村民，并签订中长期劳动合同。开拓公益性就业岗位，机关、团体和企事业单位的值班、保洁、城管协管等岗位，优先安置城中村居民就业。对城中村的“零就业家庭”至少要保证一人实现就业。二是大力发展三产吸纳就业。第三产业是吸纳居民就业的主渠道。要积极发展商贸、餐饮、运输、洗浴、家政、旅游、房屋租赁等服务业，不断增加就业机会。三是鼓励城中村居民自主创业。可在城中村改造后的一定时间段内，对城中村居民自主创业给予贷款扶持，制定和实施针对性强、门槛低、手续简便的贷款政策等。

（三）社会保障方面的建议。在医疗保障方面，应按照新医改所确定的目标，探索建立城乡一体化的医保管理体系，逐步把新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险“合二为一”，实现城乡居民医疗保障均等化，即实现缴费标准均等化、医疗待遇均等化、医疗服务均等化和财政补助均等化。此外，目前仍有部分村以福利作为村民保障主要是养老保障的形式。村级福利，一是不具有政策规定性；二是其提供保障的程度，取决于集体经济的收益情况，因而具有不确定性。对此，应引导村居把“福利”转变为“保险”或“红利”，以增强保障的确定性。

（四）社区管理方面的建议。一是加快推进“村改居”工作。建议在城中村进行股份制改革过程中，按照国家《村委会组织法》和《居委会组织法》的规定，撤销村民委员会，组建社区居民委员会，争取用两年左右时间完成城中村向城市社区的过渡，在社区管理、社会保障、计生环卫等方面与城市社区接轨。“村改居”过程中，要根据城市发展和社会管理的需要，合理规划社区设置，调整社区布局，可以打破村村、村居的界限，对规模过小的社区重新组合，对边际不清、交叉管理的区域做适当调整，明确管辖归属。二是加强社区居委会建设。根据社区管理的需要，明确居委会的职责权限，选好配强社区居委会班子，充实社区工作人员，加强社区党组织建设。同时，完善社区经费保障机制，按照“权随责走、费随事转”的原则，理顺社区财政管理体制和经费保障机制。三是提升社区服务水平。加强社区服务中心和社区工作站建设，做好帮困助残、康复医疗、敬老养老、社会保障、计划生育等服务工作。依托社区居委会，做好发展社区经济、开展便民利民服务、实施辖区环境综合整治等工作。理顺居委会与物业公司的关系，提高社区物业管理水平。