垃圾处理收费管理调查报告

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我市是全国大中城市中较早建立城市生活垃圾处理费收费制度的城市。从2009年7月份起在市区范围内（含城中村）统一征收城市生活垃圾处理费。2010年至2012年我市征收的城市生活垃圾处理费分别为2372万元、3010万元和3550万元。实行城市生活垃圾处理费收费制度，为我市筹措城市生活垃圾处理场建设资金，提高城市生活垃圾无害化处理能力，改善城市环境，发挥了积极有效的作用。但是，目前我市城市生活垃圾处理费征收率仍偏低，征收成本高，收费管理制度不够完善等问题较为突出。随着经济的快速发展和城镇人口的不断增长，生活垃圾的产生量也在不断增加，同时，对生活垃圾无害化处理的环保标准要求越来越高，生活垃圾处理设施建设的资金投入不断增大，因此，完善我市生活垃圾处理收费政策，推进城市生活垃圾处理收费管理制度创新，成为当前迫切需要解决的问题。本文就此问题作一些粗浅的探讨。

一、我市城市生活垃圾处理及收费制度实施的基本情况

市区目前建有两座生活垃圾处理场，即城南生活垃圾卫生填埋场和石西生活垃圾堆肥处理厂。城南生活垃圾卫生填埋场一期工程于1995年8月建成投入使用，该工程总投资2580万元，总库容量240万立方米，设计日处理垃圾量600吨以上，实际最大处理量达到每日1200吨，目前已填满封场。石西生活垃圾堆肥处理厂建于1997年，占地面积96.3亩，项目总投资3500万元，设计处理能力为每天200吨，实际日处理生活垃圾100吨，该项目采用高温堆肥工艺，每年约产生垃圾肥1万吨左右。2010、2011和2012年生活垃圾处理场（厂）分别处理生活垃圾32.87万吨、36.74万吨和41.11万吨，年平均处理生活垃圾增长率为11.7%，11.89%，平均日处理生活垃圾约1100吨，基本实现了生活垃圾处理无害化、减量化、资源化。

为了解决市垃圾无害化处理问题，2009年，市投入建设城南生活垃圾卫生填埋场二期工程，总投资2.1亿元，其中，银行贷款8000万元，申请国债1亿元，其余由市财政解决。该工程总库容量为1068万立方米，日处理生活垃圾1200吨，使用年限为21年。该工程已于2012年底建成并投入试运行。

我市城市生活垃圾处理收费制度的建立，明确了收费标准、收费主体和收费收入管理制度，实行了直接征收和委托代收的收费方式。统一征收城市生活垃圾处理费，以收费权质押解决了我市城市生活垃圾填埋场二期工程的贷款问题，四年来所征收的生活垃圾处理费有效地保证了垃圾处理企业的运行费用和垃圾处理设施的建设投入，包括偿还银行贷款和利息，也从一定程度上弥补了政府财政资金对垃圾收集、运输和处理及设施维护资金投入的不足。

但是，县城和乡镇与城市的生活垃圾处理设施建设存在巨大的反差。我市县城的垃圾处理设施严重不足，尚有3个县至今未建设垃圾处理设施，垃圾处理水平较低，已建设生活垃圾处理设施的大都采用简单填埋方式，未达到国家规定的无害化处理率达30%的预期目标，乡镇的生活垃圾完全没有纳入无害化处理，对环境造成严重污染。所辖六县只有武鸣、横县和隆安开征了生活垃圾处理费，尚有三个县没有开征，生活垃圾处理设施建设资金严重缺乏。

二、征收城市生活垃圾处理收费中存在的问题和原因分析

1、垃圾处理费收缴率低是目前我市征收城市生活垃圾处理费中存在的主要问题。从我市的城市生活垃圾处理费开征以来的情况看，2010年至2012年三年的城市生活垃圾处理费征收率分别为49%62%和72%，虽然呈逐年增长的趋势，但收缴率仍较低，其原因主要有几个方面。一是缺乏直接有效的收费载体。从发达国家推行的垃圾计量收费来看，采取垃圾计量收费最为公平，实施效果明显。采取垃圾计量收费的前提是需要复杂的技术和电子数据处理体系支持，较高的收费标准，同时需要市民有较高的环保意识和经济承受能力，完全按量计收垃圾处理费的方式在我市目前难以推行。二是多头委托代收的垃圾处理费征收方式直接影响了收费的收缴。目前我市对城镇（村）居民、暂住人口、餐馆娱乐业、市场、摊点、宾馆、饭店、招待所、餐饮娱乐业以外的商业网点、其他经营单位委托各城区（开发区）环卫站收取；物业小区委托物业公司收取；自运到垃圾处理场的委托垃圾处理厂收取。一些代收费单位从本部门利益出发，不按规定使用统一票据，截留应缴收费。代收费单位之间为抢费源，随意降低收费标准。这些都直接影响了收费收入的应缴尽缴和足额征收。三是收费涉及面广，一些应收费对象至今尚未收费。四是收费政策的宣传的力度不够，部分居民环境卫生意识不强，对开征生活垃圾处理费政策不够理解，缴费意识不强，拒缴、欠缴、漏缴的现象时有发生，有的甚至恶意拒缴。

2、收费收缴成本较高。目前我市城市生活垃圾处理费主要是由各城区（开发区）环卫站上门征收，需要有一个庞大的收费队伍，据不完全统计，各城区（开发区）配备的收费人员有400多人，人员多，经费开支大，征收的垃圾处理费较大部分用于“人头费”支出，直接影响垃圾处理设施的建设投入。

3、收费的收缴缺乏的制约机制。一直以来，国家及各级政府均没有制定配套的法律、法规性文件，对拒缴、欠缴、漏缴的行为，特别是恶意拒缴的行为缺乏追缴或处罚的法规依据，对截留收费收入的行为也缺乏法规约束。同时，垃圾处理费作为一种服务性收费，不具有强制性。

4、环卫市场准入机制不健全、不完善，管理不规范。目前我市的环卫市场准入处于起步阶段，市场运行不够规范，主要表现在一些环卫企业未取得经营许可，随意进入环卫市场作业，不具有收费主体资格乱收费；一些环卫企业虽然取得了经营许可，但不具有收费主体资格，随意与服务对象签订协议，自定收费标准；而同样不具有收费主体资格的城区环卫站也随意与之签订收费协议，随意制定收费标准；对准入市场的企业管理不到位，约束机制不完善。

三、改革和完善垃圾处理收费制度，推进垃圾处理产业化发展的思路。

1．改革和完善垃圾处理收费政策。首先要明确征收垃圾处理费的目的是加强对城市生活卫生环境的治理，实现生活垃圾处理的减量化、资源化和无害化，是通过运用经济的手段引导从垃圾产生源进行减量化处理，促进垃圾处理向产业化发展。因此，改革和完善垃圾处理收费政策，应当坚持三项原则。一是谁污染谁付费的原则，也就是说垃圾的产生者必需要承担垃圾处理的费用。要使市民及其他产生垃圾的单位和个人都要具有“谁污染谁付费”的环保理念，就要加大对城市生活垃圾处理收费政策的宣传力度，在全社会树立资源节约，保护环境的理念，提高市民的缴费意识。还要制定相关法律法规，建立健全收费收缴约束机制。二是费用承担的原则。垃圾处理收费标准的制定，要按照补偿成本的原则，应当完全补偿垃圾收集、运输、处理各环节的成本费用，并随着垃圾处理产业化的推进，应使垃圾处理企业有合理盈利。因此，对我市现行的收费标准应根据垃圾处理成本费用的增加或降低作适当调整。同时，引导垃圾处理服务向县、乡镇延伸，制定相应的收费标准。三是平等的原则。垃圾处理总的费用应该公平的分摊到每一个垃圾产生者的身上。

2、改进垃圾处理收费方式。在目前尚未具备以垃圾产生量直接计收垃圾处理费的条件下，可以借用外部载体进行计收，如在收缴水费、电费的同时收取垃圾处理费。根据我市的实际情况，采取收缴水费同时代征垃圾处理费的方式具有可操作性，可以以生活用水一户一表或总表分表户为居民住户基本统计单位，以统计普查的方式在做好居民和其他各类单位的基本情况摸底调查的基础上，建立居民住户电子档案及其他各单位的电子档案，建立与水费缴交挂钩的垃圾处理费收缴系统，提高垃圾处理费的征收率。

3、完善垃圾处理收费管理制度。生活垃圾的收集、清运和处理，是城市环境保护工作的重要组成部分，也是城市市容和环境卫生管理工作的重要组成部分，其具有社会公益性。因此，应当建立既要有利于促进垃圾处理产业化发展，又要发挥好政府公共职能的垃圾处理收费管理体制。一是要进一步明确统一收费主体。从区外一些城市征收垃圾处理费的经验看，统一收费主体的城市，其征收率就高，如青岛市收费率达到85%以上；多个收费主体的城市，其收费率就低。从我市的征收情况看，虽然我市统一以市环卫处为收费主体，但基本上是分散委托收费，收费率提高缓慢，随意降低标准竞相争抢费源的问题时有发生，直接影响了征收率的提高。统一收费主体也是确保垃圾处理费专款专用的重要保证。二是收费收入统一管理。在逐步改革环卫体制，推行环卫市场准入的条件下，政府主要承担公共环卫基础设施建设，生活垃圾的收集、清运和处理实行市场化运作，政府通过购买服务的方式从统一收取的垃圾处理费中支付费用。目前我市的环卫体制为事业管理，市、城区两级环卫部门承担不同的职责，人员经费由同级财政拨款，在这样的体制下，核定垃圾处理收费标准不能达到完全成本，收费收入应当主要用于垃圾处理场的建设和运营费用，但是由于城区经费不足，所收取的垃圾处理费60%以上作为城区环卫经费。这种状况不利于垃圾处理设施的投资建设，不利于推进垃圾处理的产业化发展，不能确保垃圾处理收费的专项使用。三是统一收费标准。垃圾处理收费涉及千家万户，涉及垃圾处理设施建设和处理作业的经费保障，为了避免环卫市场的恶性竞争，在一定区域内（市、县）由政府制定统一的收费标准。

4、建立和完善环卫市场准入机制。垃圾处理行业属于国家规定的特种行业，垃圾收集、处理设施建设必须符合政府的治理规划和国家有关技术标准，从事垃圾清扫、收集、运输、处理的企业必须经政府行政主管部门的许可准入。政府行政主管部门可通过招投标等平等竞争的方式确定准入企业，明确准入企业应具备的条件，准入企业应当与政府行政主管部门签订服务合约，明确约定服务内容、服务标准、经营期限、付费方式、付费数额、经营企业的义务、法律责任等方面的内容。政府行政主管部门对非法经营企业要进行清理清除，对违反价格政策擅自收费的经营企业要进行查处，建立规范有序的环卫市场。

5、制定利于产业化发展的支持性政策。随着环卫体制的改革和环卫市场准入机制的建立和完善，要完善现行的收费政策，逐步调整收费标准，要使垃圾处理收费能够补偿垃圾的收集、清运、处理的成本费用，并使企业有合理盈利。要使价格政策有利于利用垃圾处理收费权质押贷款和争取国债资金，筹集垃圾处理设施的建设和改造资金，拓宽垃圾处理设施建设的融资渠道，为垃圾处理的产业化发展创造必要条件。要按照高于社会平均投资回报率的原则核定价格和收费标准，鼓励和吸收民间或国际资本采用BOT等多种投资模式参与垃圾收集、运输和处理。要建立相应的配套政策体系，鼓励采取垃圾焚烧发电、供热、供气等处理方式，提高资源的回收利用率，特别是对利用生活垃圾发电项目采取鼓励性价格政策，扶持垃圾发电业的发展，最终实现生活垃圾处理的社会化、企业化和产业化。

6、建立和完善市辖县垃圾处理收费制度，加快各县垃圾处理设施建设。目前制约各县垃圾处理设施建设的主要问题是资金问题，可以采取“两条腿走路”的办法来解决。一是对尚未建设垃圾设施的地方，可采取先行征收垃圾处理费，取得的收费收入用于生活垃圾处理设施建设工程的前期工作和相关配套项目的投入。二是利用收费权质押取得银行贷款和争取国债资金，充分利用收费政策促进各县垃圾处理设施建设和向垃圾处理产业化发展。