新时期扶贫开发调查报告

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是全省农村新阶段扶开发工作的重点地区之一。新阶段扶贫开发中，在着力解决贫困地区基础设施建设和社会公益事业落后状况的同时，逐渐加大产业结构调整力度，依靠产业化经营推动贫困乡、村的经济发展，取得了阶段性的成果。但由于历史和自然等各方面矛盾长期积累，形成农业农村问题特别是贫困地区生产、生活条件的落后，扶贫开发工作仍然任重道远，新阶段扶贫开发工作面临的形势依然严峻。

一、扶贫开发现状及存在问题分析

㈠“十五”扶贫基本情况

市是省地域最广、人口最多的地区。2005年，全市年末人口725万人，实现国内生产总值402.32亿元，人均国内生产总值5545元，绝对贫困人口（农民人均纯收入668元以下）由2000年的37.19万人下降至31.35万人，低收入人口（668元924元之间）由67.39万人下降到56.42万人，五年脱贫16.81万人。

“十五”期间，我市中央财政扶贫资金投入35448.54万元（含省部分），省财政配套投入2097.1万元，中央信贷资金投入26115万元，以工代赈资金投入29780.8万元，省级配套投入2071万元。中央财政扶贫及省财政配套资金37161.04万元共实施项目5230个，其中投入种植业资金4655.18万元，投入养殖业资金6770.8万元，水利设施建设投入资金8495.38万元，人畜饮水投入资金1994.32万元，交通基础设施建设投入资金8042.05万元。以工代赈资金（含易地扶贫搬迁资金）29780.8万元中，以工代赈项目资金21658.2万元，共实施以工代赈项目1073个，其中县乡村道路建设资金10634万元，小微型农田水利建设资金4321万元，人畜饮水建设资金1457万元，基本农田建设资金2742万元，小流域治理资金982万元；易地扶贫搬迁资金8122.8万元，计划搬迁20514人／4714户，已完成18195人／4201户的搬迁。社会帮扶和集团帮扶资金4599.24万元（其中大连对口帮扶资金2180万元，项目129个）；金融部门投入信贷扶贫资金中小额扶贫到户资金14782万元；这些项目资金的注入和各级各部门及广大贫困群众的努力，使我市14个县、区（市）的贫困乡镇、村农民的生产、生活条件得到改善，科技、文化、教育、卫生等落后状况有所改观，产业结构有新的调整。

㈡贫困现状及贫困原因分析

市自八十年代中期起，已经开始了有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作，特别是实施“八七扶贫”攻坚计划以来，贫困地区基础设施建设得到加强，绝对贫困人口大幅度下降，贫困现象得到缓解。但由于受特殊的历史、地理、人文和经济条件等因素的影响，区域经济发展不平衡，农村面临的贫困问题依然十分突出：一是全市仍有31.35万尚未解决温饱的绝对贫困人口，其中仍有近4万失去生存条件的人口需要进行易地扶贫搬迁；二是相当一部分暂时脱离贫困，初步解决温饱的人口由于生产、生活条件尚未得到根本改善，因灾返贫、因病返贫现象比较普遍；三是低收入人口多，分布区域广，2005年全市农民人均纯收入在668～924元的低收入人口占农村人口总数的比例仍然高达9.16%。

造成贫困的主要原因：

1、自然条件恶劣。导致我市贫困地区贫穷落后的自然因素包括气候、地形地貌、地理位置等诸多方面。重点沿一线分布，主要集中在及、县等县市边远、高寒的区、区和少数民族聚居区，呈现出“小集中、大分散、插花型”的特征。这些地区山高坡陡，水土流失严重，干旱、洪涝、倒春寒、泥石流等灾害频繁发生，喀斯特地形地表水渗漏严重。除自然条件外，都较为偏僻，远离经济中心地区，交通受阻，部分地区属于人类不适合生存的环境。

2、资源缺乏，基础设施薄弱。

水资源短缺。贫困地区大多缺水严重，到2005年，全市尚有375.07万人存在饮水安全问题，其中饮水水质不达标的有176.35万人，水量、用水方便程度、水源保证率不达标的有198.72万人。全市现有各类水利工程26869处，其中蓄水工程9431处，引水工程13941处，提水工程3497处。水库、山塘总计7492座，总库容28.92亿m3。农田有效灌溉面积少，人均保灌面积仅0.39亩。普遍存在水利设施老化，病险水库多。全市89座小㈠型水库，“十五”期间治理12座，还有病险水库25座，占28.09%，361座小㈡型水库中病险水库183座，占50.69%；灌溉渠道普遍渗漏严重，再加上配套设施跟不上，导致工程难以发挥效益。由于灌溉条件差，许多地方抗御自然灾害能力低下，农业生产仍未摆脱靠天吃饭的局面。

用电水平低。尽管通过农网改造工程的实施使全市大部分自然村和贫困地区实现通电的目标，但贫困地区的人均用电水平很低，一是农网改造后户表率只有87%，仍有13%的农户不能实现同网同价；二是仍有150个自然村寨不通电，15516个20户以上的自然村未通广播电视；三是电价、油价持续上升导致农户无力承担不愿使用农机具和生活用电。

交通不便。通过“十五”期间县际公路、通乡公路的建设，全市实现了县县通油路、乡乡通公路的目标，交通基础设施得到极大改善，全市公路通车里程19946公里，公路列养里程占39.86%。但仍有780个村不通公路，加上现有公路技术等级低，路况差，通达深度不够，相当部分乡村公路晴通雨阻现象严重。交通设施落后仍然是制约贫困地区经济发展的瓶颈。

山地多，中低产田土比例大。全市15～25度坡耕地占总耕地面积的37.8%，25度以上坡耕地占总耕地面积的14.3%。

3、教育、卫生等基本社会服务水平低

与经济落后、增长缓慢相反，贫困地区是人口增长速度最快的区域。由于人地矛盾突出，基本生存条件恶化，无法保证正常的营养供给，贫困地区群众的身体素质呈下降趋势。

文化教育落后。全市初中在校学生40.35万人，适龄儿童入学率、初中阶段毛入学率等指标“十五”期间均有大幅度提高，但教育发展不平衡，教育结构不合理，各类学校教育基本资源配置不均，办学条件、办学水平、办学效益差异大，贫困地区学校英语、信息技术、音乐、美术、体育等学科专业教师紧缺，巩固“两基”攻坚成果任务仍然十分艰巨。

卫生保健水平低。全市初级卫生保健合格率仅为14%，每千人口病床数1.42张，新型农村合作医疗地区覆盖率83%，村级卫生人员7113人，平均每村卫生室人员1.6人；全市重点扶持村中有1911个村无卫生室。卫生资源配置不合理，区域卫生发展不平衡，城市卫生资源过剩与农村卫生资源不足并存，卫生服务的公平性和可及性亟待完善。1990年以来，综合医院的门诊费用大约上涨了11倍，住院费用上涨约9倍，而同期全市城乡居民的收入仅上涨4.3倍和2.4倍（全国涨幅约为6倍和4倍多）。造成农民小病不医、大病无法治的窘境，因病致贫、因灾返贫已成为造成贫困的重要原因。。

4、财政收入水平低，公共投入严重不足。县乡财政绝大部分属于吃饭财政，由于长期处于赤字状态，无力增加投入以改善贫困地区的基础设施和公共设施、基础社会服务的低水平状态，贫困农户温饱尚未完全解决，更加无力增加投入、改善生产条件、扩大再生产，形成恶性循环。

5、贫困面大，贫困程度深。全市有116个扶贫重点乡镇，占全省扶贫开发乡镇总数的12.42%；有2398个扶贫重点村，占全省扶贫重点村总数的17.16%。由于我市地域广，区位差异大，农业人口众多，传统农业面大，人均总量较低，带动贫困地区发展难度较大。

6、产业结构单一，经济基础脆弱。贫困地区产业主要以传统种养业为主，二、三产业发展滞后，支柱产业单一，农户增收渠道少，自我积累、自我发展能力弱。

7、人口素质较低。由于整体经济发展水平不高，农民受教育的程度低，观念落后，接受新事物能力低，大多采用传统种养方式和技术，广种薄收、零星养殖，导致收入低下，生活艰难，无力让子女接受教育的恶性循环。

二、推进我市新农村建设必须加大新阶段扶贫开发

对当前我市扶贫形势的判断，可用两句话来概括：取得很大成绩，任务依然十分艰巨。当前，我市扶贫开发工作进入解决温饱和巩固温饱并重阶段，任务依然十分艰巨。第一，新阶段扶贫投入的边际效应降低，扶贫投入的成本提高了。相对容易解决的一些贫困人群往往先脱贫，现在留下来的贫困人群分布在生产、生活条件更差的地方，自身的素质也更低，解决起来的难度更大，投入成本会更高。以坡改梯为例，“九五”期间每亩补助标准150元，进入新阶段扶贫开发阶段补助标准提高到300元／亩，目前已不能满足需要。又如易地扶贫搬迁试点工程人均补助标准5000元，“十五”期间已将有一定技能、文化、劳动力的贫困农户进行搬迁，而剩余的极贫农户既无文化，迁入新居住地适应能力又差，完全没有自筹能力，按照人均5000元的标准是难以搬迁出来的；第二，减贫速度减缓，返贫问题已成为我市巩固温饱过程中遇到的一个严重障碍。比如2002年，全市有10万贫困人口越过了温饱线，却又有9.15万人返贫，造成当年净越温人口仅0.85万人；第三，目前需要扶持的贫困人口规模还不小，没有解决温饱和低收入人口仍有87.77万人，解决温饱和巩固温饱的任务仍很重。

全面建设小康社会，重点和难点都在农村，这是我们的基本国情决定的。我国仍处于社会主义初级阶段，初级阶段就是不发达阶段，农村尤其不发达，全市人口的绝大多数在农村，农村能否完成建设小康社会的各项任务，对全市来说举足轻重。从总体上看，目前农村的生产力水平不高，农民生活水平比较低，农村社会事业的发展长期滞后，教育文化和医疗卫生条件亟待改善，城乡和地区发展不平衡，城乡差距和地区差距仍有扩大的趋势。改变农村的落后面貌，推进农村的小康建设，任务艰巨，难度很大。

“十一五”期间扶贫工作的目标是着力解决农村贫困人口的温饱问题，并逐步增加他们的收入；按照建设社会主义新农村的要求，着力完善2398个贫困村的整村推进扶贫规划，努力实现人均0.5亩以上旱涝保收基本农田；每个贫困户有1个以上劳动力接受劳务输出技能或农业实用技术培训，并有一项稳定的增收项目；基本实现行政村通广播电视，自然村通电，具备条件的建制村通公路；继续解决人畜饮水困难，努力提高饮水安全水平；基本实现行政村有卫生室；进一步巩固“两基”攻坚成果。

消除贫困是新农村建设的最繁重任务，必须采取开发式扶贫、易地扶贫搬迁等多种手段，集中力量，加大投入，群策群力，再经过5年的努力，占全市行政村总数51％的2398个贫困村基本摆脱了贫困，就解决了新农村建设中最困难的问题，全市新农村建设就迈出了非常重要的一步。

三、“十一五”扶贫开发工作的重点

1、以整村推进为抓手，全力推进扶贫开发三项重点工作

整村推进、农村劳动力转移培训、产业化扶贫是党中央、国务院确定的今后扶贫开发的“三项重点”工作。我市“十一五”期间的扶贫开发工作要紧紧围绕“三项重点”工作，着力在干部帮扶、班子建设、资金整合和典型示范上下功夫，确保社会扶贫、农民实用技术培训、科技扶贫等资金项目，优先向整村推进的贫困村倾斜，加大贫困劳动力转移培训力度，使培训与改善生产生活条件、发展基础产业相配套。结合“四在农家”创建活动，以引导农民增收致富为前提，以一家一户得实惠为根本，继续深入开展创建活动，丰富“四在农家”内涵，进一步加大资金投入力度，使更多的农户受益。

“四在农家”创建活动是建设社会主义新农村的有益探索，也是新阶段扶贫开发工作有力的促进手段，新阶段扶贫开发工作要以社会主义新农村建设20字方针为指导，进一步解放思想，拓宽思路，找到扶贫开发与新农村建设、“四在农家”创建活动的结合点，构建文明和谐的新。

2、继续开展“集团帮扶”，实现贫困乡镇的跨越式发展

“十五”期间，市委政府分别对县桃源乡、县蕉坝乡、石朝乡、县双龙乡、县碧丰乡、班竹乡、湄潭县西河乡、县松林镇等进行“集团帮扶”，由乡镇提出亟需解决的主要问题，各部门安排项目资金，市委政府定期督查，使这些乡镇在短时间内农村基础设施得到有效改善，农民生产生活条件得到提高，产业结构得以调整，文化、卫生、教育、计划生育等落后状况有所改观，效果十分明显。

“十一五”期间开展“集团帮扶”工作应注重与规划的衔接，一是与所在县的国民经济和社会发展总体规划相衔接，规划发展的产业和项目要符合国家的产业政策和资金投向；二是要与各专项规划相衔接，申报项目纳入了专项规划，通过“集团帮扶”可以确定在规划期内先行实施，达到事半功倍的效果；三是加强项目库的建设，把贫困乡镇需争取国家资金进行建设的重点项目，通过与行业主管部门配合，按照项目库建设要求编制项目建议书、可行性研究报告等资料，纳入该行业项目库。逐步把贫困乡镇是否编制好发展规划、乡镇党委政府领导班子是否能带领干部群众实施好项目作为确定“集团帮扶”对象的先决条件，针对那些既不是一类乡镇，但基础设施落后，农民生产生活条件差，因各种原因长期发展滞后的乡镇，有序纳入“集团帮扶”对象，使他们通过“集团帮扶”实现跨越式发展。

3、继续实施易地扶贫搬迁

易地扶贫搬迁是党中央、国务院为加快西部开发进程，把居住在生态环境恶劣、一方水土养不活一方人、国家即使加大扶持力度也不易脱贫的贫困农户进行易地安置，把他们搬迁到通水、电、路、广播电视，基础设施配套较齐全，居住环境条件较好的地方，使这部分群众能尽快脱贫致富。

“十五”期间全市易地扶贫共搬迁4201户/18195人，取得明显成效。“十一五”期间易地扶贫搬迁重点放在四个新阶段扶贫开发工作重点县，规划搬迁3325户／13300人，其中重点县3125户／12500人，占94%，为全市新农村建设工作创造条件。

4、启动石漠化综合治理工程

石漠化与贫困问题密不可分，由于人地矛盾突出，造成植被破坏、水土流失、土地生产能力丧失，形成了“土地石漠化贫困掠夺资源环境愈恶化贫困加剧”的恶性循环关系。全市除赤水市外（无石漠化）的13个县、区（市）已完成《石漠化综合防治规划》及《项目建议书》的编制，并通过省组织专家审查，各县、区（市）完成规划审批工作。国家“十一五”规划中提出“继续推进水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程”，以省为重点的西南地区石漠化综合治理工程“十一五”期间将会启动。规划投资64.63亿元，其中争取中央专项资金49.65亿元，通过山、水、田、林、路综合治理，从根本上改善生态环境、加快贫困地区贫困人口脱贫步伐、提高人民生活质量、实现可持续发展目标。

5、实施“六个一百万工程”，带动全市农村经济快速发展

在“十一五”期间或较长时期实施“六个一百万工程”，即：种植100万亩商品辣椒，100万亩商品蔬菜，新造100万亩竹林，种植100万亩中药材，100万亩茶园，建设100万口沼气池。以“六个一百万工程”为载体，促进全市农业农村经济的跨越式发展，推动我市新农村建设和脱贫进程。实施“六个一百万工程”一是可进一步做大农业农村经济总量，培育农业农村经济新的增长点，二是促进生态建设，提高全市森林覆盖率，三是带动农业农村相关加工工业的发展，促进农民增收致富，加快脱贫进程。

“六个一百万工程”共需建设资金80亿元左右，采取争取上级投入、市县财政投入引导，农民自筹为主的方式。项目区域涉及全市14个县、区（市），全部项目建成后，通过加工转化，可实现农业综合产值近100亿元，同时转移农村劳动力50万人左右。

6、加大地方财政对扶贫项目的投入和配套

政府不应仅负责城市，工作重心要向农村延伸，建立起城乡统筹协调的工作机制，形成城乡统筹的合力。“十五”期间，全市财政收入保持较快的增长速度，但市级财政每年投入的扶贫资金为数很少。以易地扶贫搬迁试点项目为例，“十五”期间全市共争取国家专项资金8122.8万元，省财政配套资金588.8万元，市财政配套30万元，仅占国家专项资金的3.69‰。省财政每年专项为易地扶贫搬迁项目配套资金为1200万元，2005年在国家没有安排省易地扶贫搬迁项目的情况下仍然保留，为争取今年国家重新安排省继续试点起到决定性作用。

“十一五”期间应建立支农资金、扶贫资金与财政收入同步增长机制，在保证财政资金向农村大规模倾斜的同时，加大财政扶贫资金投入力度，为争取国家、省的扶贫项目和资金创造条件。

四、抓好新阶段扶贫开发的建议

㈠加大宣传力度，努力造就全社会都来关心和支持扶贫开发工作的良好氛围

新阶段扶贫开发工作是我国顺利完成“八七”扶贫攻坚计划、迈入新世纪后继续加大扶贫开发工作力度的一项重要举措，是加快全面建设小康社会和社会主义新农村建设进程，解决全面建设小康社会中的重点和难点问题，实现社会主义新农村建设宏伟目标的关键所在，不是一个或几个部门就能完成的单纯的工作任务，需要各级政府创造工作开展的良好条件。全社会都有扶贫济困和帮扶的责任和义务，通过广播、电视、报刊等各种媒体，加大宣传力度，使全社会都来关心扶贫开发工作，使扶贫开发工作涉及到的各行各业能够主动为其开“绿灯”，收费项目不收费或少收费，把有限的扶贫资金都用在项目建设上。

㈡将新阶段扶贫开发工作与社会主义新农村建设、全面建设小康社会有机结合。

当前，全国各地、各行业都在广泛深入地开展社会主义新农村建设，市广泛开展了以“四在农家”为载体的创建活动，“十一五”期间要使全市80%的农户受益的新农村建设，尽管与扶贫开发工作不尽相同，但不能采取回避的态度，扶贫开发和新农村建设、全面建设小康社会都是解决“三农”问题的具体举措，应该可以找到结合点，通过充分的调研后明确哪些可为，哪些不可为，用以指导具体的操作。扶贫资金渠道众多，如果作为单一的项目，其发挥的效益也是单方面的，通过新农村建设这个结合点，将各类项目有机组合，能发挥出整体和综合效益，从根本上改变贫困地区的落后面貌，为贫困农户脱贫致富创造良好的外部环境和条件。

㈢多渠道、多形式筹措建设资金，确保项目顺利实施

新时期扶贫开发工作涉及范围广、建设内容多。为此，在国家扶贫开发资金补助有限的情况下，一是要管好、用好国家扶贫开发资金、省级配套资金，提高资金使用效益，确保资金用于项目建设，促进规划项目实施和完成；二是要充分调动有关部门和农民群众的积极性，采取多部门匹配，地方和群众自筹和积极参加投工投劳等形式，多渠道、多形式筹措建设资金；三是加强协调配合，发挥整体效益。对重点工程，要发挥扶贫资金的聚集效应，将各类资金捆绑使用，突出综合措施、综合手段的运用，确保工程顺利实施。

㈣强化管理，提高项目建设的质量和效益

一是认真贯彻《国家扶贫资金管理办法》和《省财政扶贫资金报账制管理实施细则（试行）》。规范扶贫开发项目管理，提高资金使用效率。二是建立和完善质量监督体系，强化质量管理，把好质量关。对扶贫开发项目，要积极引入项目建设的竞争机制，改变过去参照基本建设程序为遵循基本建设程序加强管理，使项目前期工作、管理、建设、竣工验收等逐步走上正轨。强化质量监督工作，坚持按技术标准设计组织施工，杜绝偷工减料现象和豆腐渣工程，提高项目建设的质量和效益。三是严格执行省财政扶贫资金管理监测系统的要求，保证项目资金及时、足额用在工程上。

㈤加强人才队伍建设，为新阶段扶贫开发工作顺利开展提供高素质人才队伍

加强人才队伍建设，提高扶贫开发人员素质是搞好新时期扶贫开发工作的重要前提。一是进一步健全扶贫开发工作机构，落实重点乡镇干部各种优惠政策，对省委“在扶贫开发重点乡镇工作的干部向上浮动一档工资，并每月进行适当补助”的政策要落实资金来源，使他们全身心的投入扶贫开发工作。二是加强对扶贫开发人员队伍的培训，培训中注重理论性、实践性、知识性和应用性的结合。内容涉及扶贫开发战略、农业和农村经济、项目前期工作、财政扶贫资金管理监测系统运用等方面。三是采取“走出去与请进来”相结合，借鉴外地特别是省内其他地区的成功经验，开拓视野，创造性的开展新阶段扶贫开发工作。