基层调解中心功能定位调查报告

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法院调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，它在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐中具其独特优势和重要价值。在审判实践中，为充分发挥调解在解决社会矛盾方面的作用，全面各地法院做了许多有益的探索和实线，近年来，许多法院成立了法院调解中心，在高效快捷地化解社会矛盾方面，取得了显著的效果。本文对我县调解工作的情况进行了分析，对今后成立的法院调解中心的功能定位作了思考，并提出建议以供参考。

一、我县调解工作的情况分析

近年来，我县基层调解组织和法院在实践中，根据自愿合法的原则，用调解方式解决了大量的民事纠纷案件，为社会矛盾的及时解决化解、维护社会稳定发挥了积极的作用。

据不完全统计，在2009年至2011年6月期间，我县求和人民调解委员会共收理各种民事纠纷1539件，调解成功1279件，调解成功率达83%左右。其中收理交通事故民事纠纷1144件，调解成功885件，调解成功率达77%；收理的群体性民事纠纷208件，调解成功159件，调解成功率达76%；收理法院移送调解的民事纠纷229件，调解成功106件，调解成功率46%。我县法院收理民商事案件4460件，调解1012件，撤诉756件，调撤率39%；其中姻婚家庭纠纷815件，调撤415件，调撤率达50%；劳动报酬纠纷142件，调撤126件，调撤率达88%；交通事故和人身损害赔偿纠纷358件，调撤141件，调撤率39%；民间借贷纠纷1782件，调撤率33%；卖买合同纠纷349件，调撤率41%。另对调撤处理案件的结案时间统计，其中一个月内结案的占调撤案件总数的40%左右。

从上述统计数据分析，我县的大量交通事故和群体性民事纠纷，在矛盾的初始阶段，就在人民调解组织中得到有效的解决。而进入诉讼程序的民事纠纷，大部份以姻婚家庭、劳动报酬、人身损害赔偿、民间借贷、卖买合同纠纷为主，法院根据当事人自愿的原则，通过审理，在查明事实、分清责任的基础上进行了调解，许多又以调解撤诉的方式得到合理解决，而其中近40%左右案件又是在一个月内以调撤方式结案。同时，对于许多影响社会和谐稳定的群体性案件、以及当事人之间情绪严重对立的案件，法院立案受理时，经合理地引导到人民调解组织进行调解，也取得了显著效果。

二、各地法院主要做法和分析

近年来，各级人民法院在围绕服务大局、为民司法的主题下，以实现案结事了维护社会稳定为目标，对法院民事调解工作非常的重视。2007年3月7日，最高人民法院在其的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中，就确立“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判工作指导方针。为充分发挥法院诉讼调解所具有的双方当事人对抗性小和案结事了的效果，在认真总结调解实践经验的基础上，最高人民法院又于2010年6月7日在其的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中，确立“调解优先、调判结合”的工作原则，要求各级法院要牢固树立调解优先理念，自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷，尽可能把握一切调解结案的机会做到“案结事了”的目标。为此，全国各地人民法院在积累许多有益的调解经验之后，很多基层法院在法院内部设立了法院调解中心或称诉前调解中心。

从各地法院设立的法院调解中心效果来看，其在化解纠纷、维护稳定、促进和谐等方面发辉了重要作用，综合各地的作法，其处理案件的工作方式可分为以下几种模式：

1、审前调解前置型：就是人民法院在立案受理后，在移送判业务部门审理前，由立案法官积极主动地将全部案件引入法院调解中心，由调解中心法官对每件案件，组织双方当事人进行自愿平等协商，力争将纠纷化解在诉讼的初始阶段。如调解不成再移送致审判业务部门进行审理。

2、暂缓立案分流型：就是人民法院在立案时，对部份可能影响社会和谐稳定的群体性案件、以及当事人之间情绪严重对立矛盾激化的案由调解中心对当事人的案件材料进行审查后，进行暂缓立案受理，引导其到人民调解组织先行调解，经调解未能达成协议的，法院再予以立案受理，进入诉讼程序审理。

3、诉前调解分流型：就是人民法院在立案受理后，通过对案件材料审查，根据案件的性质和难易程度，在证得当事人同意的情况下，将部分案件先引入法院调解中心，由调解中心法官召集双方当事人前来进行调解，经过调解中心调解未果的，再移送审判业务部门进入诉讼程序审理。

4、诉前调裁合一型：就是人民法院在立案受理后，通过案件材料审查，根据案件的性质和难易程度，将部分案件先引入法院调解中心，组织调解，由调解中心法官召集双方当事人调解，经过调解中心调解未果的，在证得当事人同意的情况下，不再移送审判业务部门审理，由调解中心及时审理进行裁决。

法院设立的调解中心能有效地将部份民事案件得到及时的解决，但上述各种形式均有其利弊，其中审前调解前置的方式能有效及时地解决许多民事纠纷，但是所有案件都要求调解前置，有违调解的自愿原则，同时目前普遍存在送达难问题，也使许多案件久拖难调，影响案件审理期限；暂缓立案分流的方式能使法院和人民调解形成双联互动的关系，但在符合立案条件时，而当事人又不愿意到人民调解组织先行调解，暂缓立案无法律依据，也易引起当事人对法院的对立情绪发生矛盾；诉前调裁合一的方式无凝对民事纠纷及时解决最快的方式，但法院调解中心不是审判业务部门，在调解未果时，由其进行审理判决是否存在法律问题，涉及到其法律地位和性质；本文认为四种方式中以诉前调解分流最合理合法，它符合民诉法的调解合法自愿的原则，同时又能高效快捷地解民事纠纷，但其也存在案件如何确定案件分流和分流范围的问题。

三、法院调解中心的功能定位

当前我国正处在经济和社会事业快速发展的阶段，社会结构和利益格局不断发生变化，导致各种社会矛盾增加，民事权益之争日益复杂化和多样化，表现在人民法院受理的商事案件数量逐年增加，如何高效公处理,成为人民法院迫切需要解决的问题。为此，各地法院成立法院调解中心，本文认为其功能定应体现如下方面：

1、过滤分流功能：随着人民群众的法制意识增强，人民法院特别是基层法院的民商案件受理量呈逐年攀增的趋势，使法院存在的案多人少矛盾进一步加剧，所有民事纠纷进入诉讼程序，不仅浪费了有限的司法资源，也不符合民事纠纷应高效及时处理的要求。同时，诉讼并非是矛盾解决的唯一途径。对立案受理的民事纠纷，由成立的调解中心及时进行调解处理，能够起到过滤分流案件的功能，使大量民事案件不进入真正意义上的诉讼程序，从而在一定程度上能够缓解法院案多人少的矛盾，从而减少司法资源的消耗和当事人的讼累。

2、缓冲矛盾功能：在社会经济发展同时，许多因社会变革、姻婚家庭、邻里关系等原因所引发的民事纠纷，往往双方当事人存在情绪严重对立，矛盾易于激化，严重地影响了社会的稳定。这类纠纷进入法院进行诉讼，在处理上仅凭判决往往难以实现当事人内在的利益诉求和矛盾纠纷的化解。对于此类案件，无论是立案时、还是审理后，将其引入法院调解中心进行调解，缓冲双方矛盾，发挥调解的服务和调节功能，有利于实现司法的社会效果与法律效果的统一。

3、诉讼疏导功能：在社会主义市场经济体制建立和发展的过程中,各种利益关系不断的调整，造成社会矛盾纠纷的主体和内容的多样化和复杂化。一些纠纷在得不到及时地疏导化解，很容易引发群体性事件，从而影响社会和谐稳定和经济发展。有些纠纷虽形式上表现为法律问题，但并不是通过诉讼所能解决的，往往需要政府和相关部门配合或解决。在解决民事纠纷的渠道上，诉讼虽是化解社会矛盾和促进社会和谐的重要手段，但并不是万能的。法院调解中心可以引导当事人理性对待矛盾纠纷、合理表达诉求、合理选择解决手段和方式，从而妥善地尽快解决矛盾纠纷。

4、高效及时功能：人民法院针对日益繁重的审判的压力和有限的审判资源之间矛盾，为提高司法效率，节约诉讼成本和审判资源，根据自愿合法的原则，对立案受理的案件，由调解中心进行调解，促使双方当事人达成调解协议，从而及时有效地化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。高效及时地处理民事纠纷是法院调解中心应有的功能定位。

四、法院调解中心的运行设想

法院设立调解中心的目的如上所述应具有过滤分流、缓冲矛盾、诉讼疏导和高效及时的功能，故其运行应适应其功能的定位，其运行可设想如下：

1、中心的工作职能：中心的工作职能应包括立案调解、委托调解和协助调解，推进诉调对接工作，对诉外调解达成的协议进行审查和司法确认，并积极参与司法行政部门、人民调解组织、行业协会等部门、团体和组织的联合调解。

2、中心的受案范围：针对法院调解中心的功能定位，可以将以下案纳入其调解受案范围：1、姻婚家庭继承扶养等民事纠纷案件；2、民间债务和劳务合同等民事纠纷案件；3、相邻纠纷案件；4、权利义务关系较为明确的损害赔偿民事纠纷案件；5、需要政府和相关部门配合的案件；5、可能影响社会和谐稳定的群体性案件；6、案情复杂难以形成证据优势的案件；7、当事人之间情绪严重对立的案件；8、相关法律法规没有规定或者规定不明确、适用法律有一定困难的案件；9、判决后难以执行的案件；10、社会普遍关注的敏感性案件；11、当事人情绪激烈、矛盾激化的再审、信访案件。

3、中心的人员配置：法院调解虽是民事诉讼的一项制度，但同时更是一门集法学、心理学、博弈学以及文化底蕴、表达艺术等于一身艺术，对法官的综合能力有着严格的要求。调解与考验法官法学功底的判决不同，它需要法官在精通法律前提下，去揣摩透当事人的心理，分析其所思所想、所惧所求，从而对症下药，而这些经验都来自于日积月累和长期的庭审经验，故为了更好地发辉法院调解中心的功能，调解中心应由审判经验丰富、调解能力突出的资深审判员组成，并可聘请退休法官参与调解。

4、中心的工作机制：

（1）建立立案调解评价机制：立案是人民法院审理案件的桥头，在立案开始时，应根据立案材料的相关反映，预估案件的审理难易，从而决定是进入法院调解中心进行调解处理，并在在立案过程中对当事人提供详细的相关咨询，使当事人对案件处理回归至合理的心理预期，从而为案件的调解打下良好的基础。

（2）建立立案调解通知机制：根据立案材料的相关反映，立案部门在征得原告同意后，将案件引入法院调解中心，调解中心收到案件后，应以简便灵活的方法向被告送达起诉状副本和应诉通知书，并通知当事人到庭或到当事人住所，在被告自愿放弃答辩期的前提下进行调解，调解不成或不愿调解的，及时向其送达法院庭开传票。

（3）建立案件调解流转机制：为避免案件进入调解中心的案件，因调解不果可能导致诉讼时间和成本增加的现象，应针对不同类型案件建立案件合理流转机制：（1）对于立案后进入法院调解中心的案件，如姻婚家庭继承扶养、民间债务、劳务合同、相邻纠纷、损害赔偿等民事纠纷案件，在双方当事人均有调解意愿时，在双方均到场的情况下，且应半日内办结。如果需要进一步沟通协调促进继续调解的，也应在7个工作日内完成。对于不能调解的案件，将在移至调解中心的2个工作内移出，以保证案件流转的速度。（2）对于审判部门转入调解中心的案件，如案情复杂难以形成证据优势的案件、当事人之间情绪严重对立的案件、适用法律有困难的案件、判决后难以执行的案件、社会普遍关注的敏感性案件等案件。调解中心收到案件后，应向及时通知当事人到庭或到当事人住所进行调解，经多次组织协商，确实不能达成协议的应及时转回审判部门及时裁判。

（4）建立推进诉调对接机制：在推进诉讼调解同时，应与目前社会开展的大调解工作机制做好衔接与配合。调解中心可将有关案件委托人民调解委员会或相关组织进行调解，对达成调解协议的及时予以确认，在调解过程中，为弥补专业知识方面的不足，也可请专业人员提供专业意见和建议。

（5）建立人民调解确认机制：人民调解协议具有民事合同性质，但不具有强制执行力，如果都要通过诉讼程序而获得强制执行力，不利于节约司法资源。故对于人民调解组织调解的民商案件，当事人要求确认其达成协议效力的，调解中心应对人民调解协议及时的确认。

五、法院调解中心调解存在的问题与建议

（一）法院调解中心调解存在的问题

法院设立调解中心开展调解工作属于实践先行。最高人民法院的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》作为指导性文件，虽确立有条件的人民法院可以设立专门的调解机构开展调解工作，但其仍存在以下问题：1、调解中心机构的性质问题，在《中华人民共和国法院组织法》中并未规定法院专门调解机设立，实践中，如何协调其与立案部门和审判部门的关系和职责分工；2、与法律规定的调解条件冲突问题，我国民事诉讼法的规定，法院应在“事实清楚，分清是非”的基础上进行调解。调解中心对未经庭审的案件径行调解是否违反了法定调解的条件，并损害了当事人的诉权。3、与法院内部管理体制冲突问题，表现在法院调解中心的受案形式、受案范围、调解程序期限、以及调解文书案号形式均无明确的规定，如何与目前法院内部有关案件流程管理体制相衔接。

（二）完善法院设立调解机构的建议

在实践中，法院设立专门的调解机构开展调解工作，为民商事案件的高效及时的解决，缓解法院案多人少的矛盾和节约有限的审判资源，发辉了重要作用，针对实践中存在的问题，提出如下建议：

1、尽快起草相关司法解释，对法院专门设立调解机构进行规定：在规定中应明确调解机构的性质，其与法院其他立案审判部门的关系，以及开展调解工作的规程、调解文书的制作和形式等。

2、完善相关民事诉讼的立法。目前，民诉法修订工作已启动，应当借此对机会在民事诉讼法中增加有关法院调解的内容，如诉前调解的适用范围、程序和调解的方式等规定，适当扩大调解前置案件范围，并对调解的条件进行修改，以适应当前人民法院已开展的诉前调解工作制度。

3、建议调整法院内部工作机制，明确法院办理诉前调解的业务部门，修订法院司法统计和考核制度，为开展的诉前调解提供机制保障。