中介组织发展调查报告

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本文所称市场中介组织，是指介于政府、企业、居民等各个市场主体之间，为提高市场运行效率，维护市场秩序，确保交易安全而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等服务活动的各类专业机构。它是完善的市场体系的重要组成部分，是健全的社会自我调适机能发挥作用的基本工具，也是政府监管和调控职能的重要传导器。

改革开放以来，随着市场的发育和社会的发展，我县的市场中介组织从无到有，逐步发展壮大，在经济、社会发展中日益凸显其不可替代的重要作用。但是由于政府职能和治理模式没有转换到位，市场中介组织的发展环境仍显局促，功能发挥仍受抑制；政企、政事仍未严格分开，中介组织对政府的依附性仍然十分明显；监管体系和机制不健全，中介机构自律性较差，管理无序和行为失范现象大量存在，给社会经济生活带来诸多隐患。就此，我们作了一些初步调查，并试图提出相应的对策建议。

一、我县市场中介组织发展的现状

我县共有市场中介机构72家，执业人员319人，其中兼职人员26人。按照业务性质为八类，其中审计、会计师事务所2家；资产、土地、工程评估机构7家；工程监理机构2家；法律服务机构8家；信息、技术咨询机构5家；检测、检验、公证、认证机构7家；职业、人才、婚姻介绍机构7家；房地产、税务、商务、招投标机构34家，另有谷类行业协会13个。

据我们观察，我县市场中介组织有以下几个特点：

1、规模偏小，人员素质不高。多数机构资产极少，几近于无，资产多的也不过十几万元，几十万元；人员多的十几人，少则一二人，平均4.5人/家；执业人员中，具有执业资格的仅占63.13%。

2、专业化程度与机构背景和行业开放程度密切相关。大体来说，官司办机构的业务专业化程度较高，而民办机构的业务内容则较庞杂；行业开放程度高的，专业化程度低。比如同是工程监理机构，县交通工程质量监理站的业务范围为公路质量管理、公路工程建设项目监督管理，而县建设监理公司的业务内容不仅包括工程建设监理、工程技术咨询等技术服务项目，还包括建筑工程加固等这种直接的劳务与技术结合的服务项目。税务行业的业务内容仅及“税务及咨询服务”，而房地产中介机构的业务内容则大多十分庞杂：房地产、生产生活资料、消费品经纪服务，有的甚至还包括家政服务项目。

3、机构数量与行业开放度成正比。行政资源介入越深，机构数量越少，行业生态越单调；行政资源退出越彻底，机构数量越多，行业生态越丰富生动。全县税务机构只有2家，即中正税务事务所和信达税务事务所，分别脱钩于县地税局和县国税局，经过五年的经营，其业务仍然依托于原主管部门的指定业务。其余如土地评估、各类检测、检验、公证、认证机构，也都分属政府各职能部门，独家经营。而开放性较强的房地产中介行业，则在全县八大类20多个行业的72家机构中独占28家，从业人员达103人，分别占机构和人员总数的38.9%和32.3%，业务范围更是五花八门，各显神通。

4、行政依附性较强。目前我县中介机构与政府职能部门的关系大体呈三种形态：一种是市场主导型的。脱钩改制比较彻底或原本就是民办机构，行业开放度较高，公共行政资源较少介入，业务由中介机构自行找米下锅，按市场规则运作，主管部门只起监管作用而不干预中介机构具体业务，这类机构，以房地产中介较为典型；一种是机构虽属民办，但其所涉业务行业开放度不足，行政资源介入较深，中介机构往往与政府职能部门结成利益同盟，成为职能部门指定和认可的特殊业务承办商；再有一种是官办的，虽脱钩但未改制，或者甚至还未与主管部门脱钩的，这些机构实际上仍是主管部门的下属机构，不仅独占了大量政府订单，而且凭借其亦官亦商的背景，几乎完全垄断所在行业的全部业务。如土地评估、各类检测、检验、认证机构等。

二、当前中介机构存在的主要问题及原因

1、弄虚作假，信用不彰。一些中介机构及其执业人员，只顾眼前利益，为了揽到业务，一味迎合委托人，搞假验资、假审计、假评估，虚假信息、广告，欺骗公众，损害第三方利益。某会计师事务所在对柳城镇云溪村西坑水库和双岩里水库项目进行审计时，不到现场核实，而是仅仅依据施工方提供的资料，把本来没有的工程量计入总工程量中。

2、变相行贿，毒害公平。不少中介机构在争揽业务，回收帐款过程中，往往采取请客送礼给回扣等手段贿赂公共部门主管人员，以博取特殊照顾，损害公平竞争。

3、挟持公权，强行服务，搭车收费。某局检测中心既是作为政府行政执法依据的产品质量强制检测机构，却又与企业签订委托检测服务合同，为每个“服务”对象每年提供6至12次不等的检测服务，并向每家企业收取2000元至6000元不等的检测服务费。不仅该项收费标准未经物价部门核准，而且从履约情况看，实际提供的检测服务也大大少于合同的约定。某土地登记服务公司附着于县国土局的土地审批工作流程，向前来办理土地审批手续的对象收取土地登记费202.7万元。

4、利益关联，为权力寻租作媒。有的中介机构与政府职能部门结成利益同盟，有的原本就是主管部门的创收工具，这些机构在权力寻租的过程中，起着重要的媒介作用。以某土地登记服务公司为例，该公司注册资本为人民币17.90万元，其中土地管理总站工会持股5万元，占27.93%，县国土资源局工会持股1万元，占5.59%，其余股本为职工及其家属持股。这样，公司的运作与县国土资源局的全体人员都有了密切的利益关联。2004年，该公司总收入171.19万元，经营成本为90.57万元（含土地管理总站及其下属单位人员经费开支），计提红利61.2万元，当年分配红利54.36万元，受益人均为国土资源局工作人员。

5、部门垄断，妨碍竞争。以税务为例，我县共有2家税务师事务所：中正税务师事务所和信达税务师事务所。地税部门的地税验审、税务由中正税务师事务所；国税部门的验审、税务由信达税务师事务所，两家机构井水不犯河水，疆界分明。至于其他官办中介机构，则更是独家经营，企业和公众根本没有选择的余地。

6、盲目扩张，无序竞争。与行政主导的垄断行业大异其趣的是，在市场开放度较高的行业，中介机构则趋向于盲目扩张，跨行业经营的极端。这种现象以房地产中介最为典型。如一家只有2个人的中介机构，业务范围包括“房地产、消费品、生产资料、二手机动车、家政服务”；另一家只有3人的中介机构则包括“一般生产资料、消费品、房地产中介、家政服务、婚姻介绍服务”。执业人员如此之少，而业务范围竟如此之广，其服务质量和信用保障不能不令人怀疑。

这所以出现这些问题，原因是多方面的：

其一，是现行财政管理体制为政府部门创收提供了利益驱动机制。财政不仅默许各政府机关创收，以弥补正常经费的不足，而且还对各单位上缴的预算外收入实行按比例返还的政策，政府机关工作人员福利待遇好坏关键看本单位创收多少，各个单位之间工作人员收入差距很大。这不能不刺激政府部门千方百计组织收入，利用中介机构搞创收就是一条十分便捷的渠道。

其二，执纪不严，令难行，禁难止。中办发[1993]18号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部门<关于治理乱收费的规定>的通知》明文规定：“将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿”、“利用办实体、搞创收、把一部分国家机关的职能转移、分解到下属从事第三产业的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成”的行为均属应予禁止的乱收费行为；国家计委等六部委联合印发的《中介服务收费管理办法》规定“违反自愿原则，与行政机关或行使行政职能的事业单位，行业组织联合下发文件或协议，强制或变相强制委托人购买指定产品或接受指定服务并收费的”，由价格主管部门依据《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以查处。但实际上，真正得到查处的只是少数，并且只是责令单位限期退还不当得收益，而没有对个人责任的追究，力度不够，显然难以形成有效的约束。

其三，政府职能转变不到位。过多过深地介入诸如检测、检验、公证、认证、设计、咨询等等本质上属于微观经济活动范畴的事务，管了许多不该管、管不好、管不了的事，不仅影响行政效能，而且由于其行政强力背景，势必导致割裂市场体系、扭曲市场机制、削弱市场对资源配置的主导作用，扩大权力寻租空间的后果。

其四，政府治理模式不适应现代市场经济和开放社会发展的要求。现代社会治理要求政府的法治、公民社会的自治与市场机制三者密切配合，交互作用，缺一不可。但目前在我国，传统的集权遗产仍然散发着巨大的影响，政府以行政强力直接干预社会经济生活，抑制了社会自治功能，压缩了市场机制自我调适的作用空间，形成了政府独家治理的格局。由于得不到社会和市场的有效响应，政府的公共行政效能也大打折扣。目前中介市场管理的种种问题，都证明这样独家治理模式是低效能的，不可靠的。

其五，政强社弱，结构失衡，社会自治机能脆弱。与上述问题相伴而生的，是社会自治机能的弱化、虚化。社会经济生活中的许多问题，原本都可以通过社会组织自治来解决，或者由政府在社会组织的强有力配合下加以解决，实现更低成本、更好的预后效果的目标，但是由于目前社会组织发育不良，功能孱弱，很难承担起自治的重任。以中介市场监管为例，政府原本可以通过行业协会的自主自律，贯彻执行国家法律法规和政府的公共政策，协调处理行业内部非行政权力所及的事务，使政府监管更具渗透力；同时透过行业协会的建言献策，还可以获得制定有关公共政策、行政措施的智力支持，提高监管效能。但是，目前我县13个行业协会几乎无一例外都是官办的，协会组织的法人代表都是现任政府相关部门的主管领导，官治色彩浓于自治色彩，政府立场强过行业立场，官员视角遮挡业界视角，协会成了叠床架屋的摆设。

其六，政出多门，管理混乱。当前对中介机构的管理，实行的是各部门分兵把口，各管一行，在规范适用和监管力度上很不一致，有的事情几个部门争着管，有的事情没人管，比较混乱。这也诱导了中介机构认权不认规的倾向。

其七、贪利畏逼，难以自持。营利性中介机构要在竞争中生存和发展，当然会趋利避害。由于中介机构掌握着重要的程序性权力和专业性权力，来自中介两方的利益引诱与胁迫，也是可想而知的。问题是，目前还缺乏对中介机构职业操守的可靠的制度性支持。坚持客观公正，则难以揽到业务；相反，违规操作，反而获利大风险小，这就使得中介机构难以自持，而轻于违规犯禁。

三、关于推动我县中介组织健康发展的几点思考

1、加快转变政府职能，放开中介市场，把资源配置功能还给市场。一是进一步推进官办中介机构的脱钩改制。认真解决中介机构与政府职能部门形脱神不脱的问题，严禁行政资源介入中介活动；大力推进国有中介机构的产权制度改革，坚决撤出竞争性、营利性中介行业的国有资本。二是放开中介市场，鼓励民间资本和人才兴办中介机构。三是公开政府业务。凡是政府中介业务的委托，必须以诚信和效能为基本考量依据，公开市场操作，不得违规指定，私相授受。

2、进一步转变政府管理社会经济活动的方式和方法，扶持行业协会发展，健全行业自治机能。积极探索政府与社会合作治理模式，充分发挥行业协会在经济社会发展中的重要作用，支持行业协会实施行业自治和协助政府监管的活动。要把行业管理范围内的专业性管理职能移交给行业协会，如行业信息统计、行业运行状况分析、行业技术标准和服务标准制定，行业技能资质的评定与考核、行业准入标准等职能交由行业协会承担并使之制度化；将适合行业协会承担的职能委托由行业协会进行管理；要支持行业协会按市场化规则运作，鼓励企业、中介机构自下而上按照规范化要求和有关程序组建行业协会，政府不向协会派遣和指定干部，不干预协会的内部事务，淡化协会的行政色彩。支持行业协会按照行规章程独立自主地管理行业内部事务，增强行规章程的约束力。支持和鼓励行业协会从事合法的、符合其宗旨的多种形式的有偿服务活动，并给予税收优惠，以增强行业协会的自我发展能力。

3、进一步改进政府监管。一是认真贯彻实施国家有关中介行业的法律法规和《省社会中介机构管理办法》，进一步完善我县中介机构监管规则制度，提高现有规则的协同性，消除监管盲区。破立并举，认真清理现有的政策、制度，坚决废止那些不合时宜、阻碍中介行业健康发展的政策、制度，建立健全适应形势发展要求的新的规则体系。要建立中介行业重大事项报告制度、中介机构执业情况和诚信度信息披露制度、违规行为举报制度和失信惩戒制度，从制度层面上加强对中介机构的约束。二是设立专门的中介组织监管机构，统一中介组织监管事权，消除多头管理带来的权责界限不清、部门协调困难、监管合力不足的弊端，提高监管效能。三是认真清理整治中介市场，依法取缔黑中介，打击各种商业欺诈活动，净化中介市场，维护诚信准则。

4、深化财政管理体制改革，加快公共财政建设。要以满足人民群众对公共产品日益增长的需要为财政工作的基点，确保公共管理、公共事业的需要，不留预算缺口；要废除预算外收入分成政策，从利益机制上消除政府部门与民争利、权力寻租的“创收”冲动。

5、严肃纪律，从严治吏。认真清理和整治党政机关工作人员在中介机构兼职问题，责令在中介机构兼职的党政机关工作人员限期退出，逾期不退出的，按照党纪政纪严肃处理。严禁党政机关工作人员为中介机构推介业务或为中介机构招揽业务施加影响。禁止党政机关工作人员在行业协会中兼职。严肃查处政府机关利用中介机构牟利、私设小金库、搞体外循环规避财政监管等违纪违法行为，防止公共管理和公共服务职能逐利化。在查处机关单位的同时，还要着重强化对有关人员个人责任的追究。