大调解工作机制调查报告

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要和谐，抓调解。由于调解工作具有主动性、便民性、灵活性和亲和性，因而深受中央、省市各级的重视和广大基层群众特别是农村农民和广大外来务工者的欢迎。近年来我市经济社会发展迅速，同时，各类矛盾纠纷也急剧增多，但我市调解工作仍处在部门各自为阵阶段，没有形成整体合力，难以适应当前矛盾纠纷呈现出的复杂性（涉及面广）和及时性（需迅速及时调解）的需要。为加强和深化我市基层矛盾纠纷的调处工作，我市综治委于2011年年底提出构建“三位一体”的大调解工作机制的设想，并开展调研，于2012年1月在廿三里街道进行了试点，2012年4月召开现场会，在全市各镇（街）铺开实施，取得较好效果。

一、构建大调解机制的方案。

（一）关于指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，围绕建设“平安”和构建和谐社会的总体目标，深化枫桥经验，在全社会倡导用调解的方式解决社会矛盾。在镇（街）党委、政府的领导下，充分发挥综治机构的协调作用，整合人民调解、司法调解、行政调解多种调解方式和信访资源优势，建立大调解工作机制，形成解决社会矛盾纠纷的整体合力，把纠纷解决在萌芽状态，化解在基层。

（二）关于工作目标

通过整合基层调解资源，构建镇（街）大调解工作机制，达到“四下降、三提高、二没有”的目标。即民转刑案件下降，信访案件特别是涉法涉诉信访案件下降，民事诉讼案件下降，行政复议诉讼案件下降；人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解率提高，行政信访案件调解率提高；没有恶性群体性事件，没有恶性民转刑命案。

（三）关于工作方式

整个大调解机制体现以镇（街）党委政府领导，矛盾纠纷调处中心协调指派为依托，村（居）企业行政单位直接调解为基础，镇（街）人民调解与公安110处警调解、与法院劝导委托调解、与劳动行政调解等交叉联动为重点，融入听证调解机制，辅之以全员责任制考核保障机制。

（四）关于工作流程

构建“三位一体”大调解机制的工作流程试行“统一受理、一口分流、三种办理、多方协助”的方式。

1、“统一受理”。原镇（街）矛盾纠纷的受理部门比较多，主要有：信访办、公安110、工会、劳管所、人民调解委员会、“148”法律援助站、法庭、其它行政组织或团体。现规定除村（居）企业调解组织自行调解纠纷外，原则由调处中心窗口统一受理当事人要求调处矛盾纠纷的投诉和申请。

2、“一口分流”。矛盾纠纷受理后，原则上归口镇（街）矛盾纠纷调处中心进行登记，根据矛盾纠纷所涉及的内容，由中心负责人确定何种调解主体、方式和做好调解力量的协调，交办调解事项。比较重大或群体性的矛盾纠纷由镇（街）综治委主任或副主任亲自确定和协调。中心交办后，应督促有关调解组织及时进行调解，反馈调解情况和结果。

3、“三种办理”。一种是以人民调解委员会为主体的调解，最后结果以人民调解协议书的形式结案，调解不成的移送行政仲裁或告知其提出诉讼的形式结案；二种是以信访、劳动、公安等行政部门为主体的调解，最后结果以行政调解书的形式结案，或辅以行政仲裁、行政处罚、行政复议（诉讼）等形式结案；三种是人民法院（庭）为主体的调解，最后结果以人民法院调解书的形式结案，调解不成的以裁定判决形式结案。

4、“多方协助”。是指矛盾纠纷由中心确定人民调解、行政调解和司法调解中的一种调解主体后，某一调解主体在具体实施调解时，其它两个调解主体及相关机构和团体，应主动配合具体实施调解主体的调解工作。相关机构和团体指的是调解案件需要的或与所调解的案情相关的机构和团体，如律师事务所、法律服务所、公证处、法律援助机构、监察或仲裁机构等等。

根据以上方案，自2012年1月，市在廿三里街道开展了构建大调解试点，整个试点分准备动员、组织实施、总结提高三个阶段，时间为三个月，试点中召开了动员培训会，组建了领导和办事机构，建立了人、财、物保障机制，建立了各类工作制度和矛盾纠纷受理、分流和联调督查考核等机制，进行一次矛盾纠纷大排查，并对排查出的矛盾纠纷开展直接调解和联动调处活动。在此基础上进行了总结完善，于2012年4月在全市铺开。

二、构建大调解机制，取得明显社会效果

1、大调解工作有效缓解了部门工作压力。我市公安、法庭、劳动管理等部门解决纷争的压力都很大，特别是公安部门受理的轻伤害案件和故意损害公私财物等案件，以前大部分需要民警调解或制作相应资料后移送司法部门，大调解机制建立以来，这些轻伤害案件大多移交到调处中心，通过镇（街）人民调解委员会会同村居、工作片等进行调解，较大程度减轻了派出所民警的工作量，使派出所能将工作重点转向打击违法犯罪等公安工作主业务，成效明显。而且，通过调解，公安信访案件也大大减少，群众满意率明显上升。

2、大调解工作极大地方便了广大群众。不管何种纠纷，当事人只要到镇（街）矛盾纠纷调处中心受理登记，中心按照流程进行分流调处，进行一站式服务，有效避免了群众在各部门之间来回跑的现象。各部门由于责任明确，工作效率也大大提高，许多案件都能在最短的时间内得到解决。

3、大调解工作增强了综治组织之间协同调处的意识和能力。镇（街）派出所、法庭、司法所、劳动管理所、信访办等综治部门在化解矛盾纠纷中，相互间能主动的沟通协调、提供帮助、解决问题，切实改变了过去各自为政、不相往来、工作协调沟通较难、纠纷较难解决的问题，为顺利和更好地开展综治和平安创建各项工作奠定了基础。

4、大调解工作密切了干群关系。一方面镇（街）干部工作员的化解矛盾纠纷的责任意识有效增强，减少了扯皮推委，能及时有效地化解和调处各类矛盾纠纷。另一方面，通过一件件矛盾的调解，一件件信访的落实，干群之间关系得到了真诚沟通，感情得到加深，彼此增加信任，更好地维护了社会和谐稳定的大局。

5、大调解工作促进了社会稳定和发展。机制建立以来，有效整合了基层调解资源，实现了矛盾纠纷由各自为政的调解向大调解、被动调解向主动调解、单一调解向综合调解的转变。大调解机制实施一年多来，基层人民调解委员会建设更进一步，在调委会建设方面，全市共有调委会1461个，其中村（居）调委会806个，镇（街）调委会13个，企业调委会559个，拥有调解人员4845名，使调解力量得到了进一步加强，特别是镇（街）人民调解委员会，为适应大调解工作的需要，各镇（街）纷纷调整和增加调解人员。在业务建设方面，全市各镇（街）纠纷受理中心和村（居）调解组织2012年度共受理各类矛盾纠纷7258件，成功调解7105件，调解成功率为98％，其中，由110移送调解纠纷达530起，由法院委托和劝导调解达115起，由劳管移交调解达350起，调解涉及标的达3100余万元，此外，劝阻群体性上访89件，制止群体性械斗28件，防止民间纠纷引起自杀22件30人，防止民间纠纷转化为刑事案件103件291人，未发生一起恶性群体性事件及因调处不力发生民转刑或引起自杀的案件；全市信访工作从市后几名一跃成为市先进；往年要集中整治派工作组的镇（街）较多，构建大调解机制建立后，镇（街）社会稳定，已不需市派整治工作组，镇（街）主要领导的精力，也从过去被上访和解决矛盾纠纷所缠，变为主要精力能集中抓经济和社会事业发展上。大调解机制初步成为“为群众排难，为领导解忧，为部门减负”的有效载体。

三、存在的问题和建议

（一）问题

1、机制中协调和调解主体问题容易混淆。我国法律层面上的调解主体是各人民调解委员会，各行政职能部门（其中司法所代表镇街人民政府）和人民法院（庭），但实践中各地建立的调处中心常常容易把自己当成调解主体，把主要精力放在调解上，在调解结果或协议上盖章签字，结果一方面会使调解协议的合法性存在问题，另一方面使中心分流、协调、督查、考核职能逐渐弱化，最后使大调解机制流于形式。

2、对镇（街）垂直职能部门配合调处的考核较难。镇（街）矛盾纠纷较大一块属于垂直行政职能部门的执法和调解，由于管理以及决定权在上级机关，往往出现参与执法和调解者无权，有权者不参与具体执法和调解，因此一些执法和调解行为较难沟通和到位，对一些纠纷的调处会出现推诿多于配合，使调解效果不理想；另一方面，镇（街）一些工作尚需这些部门的支持，碍于情面对垂直职能部门的考核较难实施和到位。

3、大调解的人、财、物投入机制尚缺乏保障。构建大调解机制，使人民调解组织特别是街道人民调解委员会与110联动调解，法庭劝导委托调解以及劳动矛盾调处联动等调解量将大大增加，试点的廿三里街道表明街道调委会的调解量将增加一倍以上，目前一些镇（街）以1－2名司法助理员为主体的人民调解组织无法承担如此大的调解工作量。另外，目前的办公、交通设施也均难适应工作需要。

4、单独的考核奖励机制尚未建立。构建大调解工作无论是流转机制，增人机制，配合机制，调解责任机制都需要切实有力和非常适用的考核奖励机制来保障，而且需要建立长效督查机制，否则大调解会流于形式。目前，对大调解实施考核的是信访综治全员责任制，单独有效的考核机制尚欠缺。

5、面上工作的不平衡，影响大调解机制的效果。面上推开时镇（街）进行照样画葫芦，虽均建立了制度和各项机制，但由于一是培训不够，二是法院只设立4个基层法庭，城区部分街道无联系法庭，三是2012年度综治线试点工作较多，以及镇（街）重视程度的不同等原因，推开后，少数镇（街）运转效果还不如人意。

（二）几点建议

1、明确镇（街）矛盾纠纷调处中心在大调解机制中的地位作用。矛盾纠纷调处中心应明确为矛盾纠纷调处的牵头协调机构，并应是有四个方面的职权：一是分流指派权；二是协调调度权；三是检查督办权；四是责任追究建议权。调处中心这四项权力真正行使好了，大调解机制才能真正运转好。

2、加强对垂直职能单位的考核力度是大调解机制正常运行的重要保障。要在全面贯彻落实信访、综治（平安）全员责任制，加强对镇（街）全员考核基础上，重点抓好在镇（街）垂直职能单位的考核，针对镇（街）难以考核垂直职能单位的实际，建议由市综治平安机构把检查考核镇（街）垂直职能单位调处和配合调处矛盾纠纷作为抓大调解机制的主要内容之一，象考核公布镇（街）信访、综治末位干部工作员一样，一个季度或半年一次，对少数在大调解机制中工作配合不力的垂直职能单位予以通报，并与年度考核职能单位的主管部门的平安综治工作相结合，以此促进大调解机制中的相互配合，发挥大调解机制作用。

3、加大对构建大调解机制的人财物的投入。构建大调解机制需要增加镇（街）人民调解委员会专职调解人员。建议我市试行雇员制，让每个镇（街）调委会雇用具有一定法律知识和调解经验的人员2－4人不等，并在工作片、法院（庭）、派出所建立人民调解庭（室），确定与大调解联动工作相适应的调解人员；其次，市和镇（街）都要重视解决构建大调解机制所需的人员经费、办公经费、培训经费和特岗及奖励经费，解决办公场所和调解场所用房和办公调解所需的电脑、一体机、摄影摄像和交通车辆等大调解工作必备设施。

4、建立有效的大调解考核监督机制。加大考核力度，有一个有权机构常年负责指导、监督考核。以人民调解奖励机制和信访综治全员责任制为基础，制订好专门的大调解考核奖励机制并认真付诸实施，以此提高各调解主体的积极性，实现其长效性。

5、继续深化构建大调解机制工作，切实解决影响构建大调解机制存在的问题。2013年建议市综治和平安机构一个镇（街）一个镇（街）抓督查，抓整改，抓落实，通过努力，使各镇（街）的大调解机制切实发挥作用，并能长期坚持下去，为的平安和谐作出贡献。