道路标牌管理调研汇报

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“路可观政、路可强政、路可掀新风”，公路历来代表着沟通、交流和进步的力量，代表着区域腾飞的希望。伴随着经济发展的步伐，一些精明的企业主和广告商将公路视为宣传商品的优质载体，尤其是素有“黄金通道”之称的高速公路、机场公路，公路建筑控制区内的非公路标牌和建筑控制区两侧的大型广告自然而然地成为了广告媒体中的黄金资源。公路两侧一定空间正在成为广告商和公路经营者巨大经济利益和社会利益的竞争区，由于非公路标牌和大型广告的设置管理各地政出多门、标准不一，杂乱无序的非公路标牌和大型广告已影响到了公路宣传资源的规范、有序与可持续发展，也影响到了一个地方政府的窗口形象。

一、非公路标牌和大型广告经营权的管理现状

广义上的非公路标牌是指公路沿线除公路部门按国家规定设置的公路标志标牌以外的各类指路牌、地名牌、厂名牌和各类广告牌，高速公路和地方主干公路沿线以公路广告为主，农村公路以指路牌、地名牌、厂名牌为主。狭义上的非公路标牌仅指公路部门管理的两侧建筑控制区内除公路部门按国家规定设置的公路标志标牌以外的各类指路牌、地名牌、厂名牌和各类广告牌。由于公路部门管辖的公路两侧建筑控制区内禁止设置构筑物、建筑物，因此公路两侧建筑控制区内的非公路标牌以小型的指路牌、地名牌、厂名牌为主，确需设置大型广告的通常需公路部门审批许可；而公路建筑控制区外的非公路标牌由于可视效果需要，只有以大型的高炮广告、立面广告和屋顶广告为主。而吸引眼球的常是这些大型广告，因此公路广告就常成为非公路标牌的代名词。

公路广告是以公路使用者为受众群体，向过往车辆行人直接或间接介绍商品与服务的大型广告牌、广告塔、宣传牌、电子显示箱、灯箱、张贴字画、招牌、标牌、实物造型和其他广告标牌设施等。从某种意义上说，在公路上川流不息的不仅仅是车辆，而是车流带来的滚滚财源。

（一）各部门偏面理解相关公路广告管理的法律条文，导致公路广告乱象丛生，广告牌“乱”设，该管者无法管，不该管者“乱”管。

公路虽然分收费公路和非收费公路两类，但适合于公路广告设置的高速公路和地方主要干线公路几乎都曾列入了收费公路的行列，于是《收费公路管理条例》第二十条明确规定，收费公路的广告经营权是收费公路投资者的合法权益。在绝大部分地方，公路用地内有公路路政部门几乎免费审批给收费业主或许可给广告制作商；而公路用地外的建筑控制区（《公路安全保护条例》规定：高速公路隔离栅外不少于三十米、国道边沟外不少于二十米、省道边沟外不少于十五米、县道边沟处不少于十米、乡道不少于五米）按《公路法》第五十六条规定是不允许设置建筑物和构筑物，有公路路政部门进行严格控制，但公路部门常常因土地不属于公路部门管辖而时常造成管理失控；控制区外本身就没有一部规范的公路广告牌审批的规范，在没有地方法规授权下公路部门又无权干涉，而大型高炮、屋顶广告、立面广告离开公路建筑控制区并不影响广告的宣传效果，广告商就是利用这一法律空隙，沿公路建筑控制红线外延大量设置大型广告设施，广告。这就造成收费公路投资者的广告经营权实际上只能是对已征用土地（公路用地）上的广告经营权，对建筑控制区以外的空间只能是纸上谈兵。

对于建筑控制区外的广告设置，不论工商、城管、交通都有地方性法规袒护自己管理的法律条文，有利时均可采取不同方式“合理”、“合法”地各自批准设置广告牌，如杭甬高速建成十年间，公路沿线的广告有些是县工商局批的，有些是市工商局或省工商局批的，也有当地路政或者省路政批的，也有像绍兴袍江开发区规划局干脆我的地盘我做主来一个高炮广告位拍卖，轻松获得100多万元的，沿线镇、村也纷纷加入了租地许可的行列，从中分得一杯羹。正是这种审批手续简单甚至无需审批才造成各地高速公路广告牌零乱不堪。公路广告管理陷入了“谁都有权管又都想管，但都无法管好，管不好又不如不管”的管理困局。

由于公路建筑控制区外广告管理的混乱，更让原本通过公开拍买取得广告经营权的广告商哭笑不得，合法与不合法还有何区别？有谁能够权威的界定？

（二）暴利催生密集“高炮”广告

企业拓展市场需要向消费者推荐自己的产品，有车一族甚至更高消费挡次的人群是企业最理想的销售群体，因此各类主干道高等级公路和高速公路是广告传播的理想场所，是广告传媒经营公司重要的发展阵地，在品牌的传播力和效果上也得到了公认。在主要公路尤其是高速公路、机场公路沿线修建广告设施，赚取巨额的广告牌租用收入，已成为广告公司经营发展的重要部分。

由于没有统一、明确的法律规定，让一些看好公路广告商机的“弄潮儿”尝到了甜头也喝到了苦水。市绕城高速下沙大桥桥南坡处，盛达集团在大桥通车之暨紧挨桥坡的围墙内投入12万元设置了双面体高炮广告牌，当即以12万/年的租金出租，虽然杭甬高速近年来广告牌大增，但2006年设置的广告牌只要能出租，二年时间内基本上能收回投资成本，年回报率达50%的行业是任何一个垄断行业和新兴产业所无法乞求的。公路公共传播资源无需多大审批周折就能挣大钱的行业有谁还不为心动？难怪高速公路沿线农户也纷纷在自己的承包地里种起了广告牌，守株待兔。但一旦整治，新设置的广告商就只能自认倒霉。

（三）杂滥无序的公路广告不仅是视角污染更是潜在的公路安全隐患

公路广告虽然可以发挥公路公共宣传资源的优势，服务于经济发展，也可减轻公路投资者的投资压力，但太滥太杂的公路广告影响的是政府窗口的社会形象，杂乱无序的广告不但影响了公路行车的安全，在广告牌下穿越的司机着实产生压迫感和紧张心理，尤其是东南沿海一带，每到台风季节，广告牌倒塌砸坏车辆行人时有所闻，同时给行人车辆造成视角污染也不容忽视。

（四）个别公路广告已成为敲诈政府的工具。

由于大多数高速公路或机场公路一般不采用属地管理，因此广告商就是利用这“高速公路管不了、地方政府不便管”的政府失管空隙设置众多大型广告。当高速公路或机场公路的收费业主实施拓宽时，广告商以地方同意设置为由而要求建设单位予以赔偿并重新安置；当有地方政府实施拓宽或建设时，广告商又以收费业主同意为由而要求地方政府予以赔偿并重新安置。不论是收费业主还是地方政府，只要保障工程顺利推进，赔钱迁移是理想目标，因此相对保障了广告商设置的经济利益。作为省省门第一路的机场公路，2009年10月政府准备实施拓宽时，公路广告公司以损害其广告收益的名义要求政府对其所有的90余处广告牌给予3.4亿天价的赔偿，真是“不怕做不到，只怕想不到”，他的收益本身来自于公路建设却要让公路建设者来赔偿？这是合理的诉求乎？

杂乱无序的公路广告、尤其是比公路两旁百米桩还多的高速公路广告，不仅扰乱了广告市场，侵占了政府的投资权益，破坏了政府的投资环境，损害了政府最大对外窗口形象，整治刻不容缓。

二、“一刀切”是彻底解决公路广告问题的唯一方法

如今，只要你驱车外出，高速公路和地方主干道沿线密布的各种“高炮”广告牌，已经成为你不得不接受的“视觉污染”。沪宁高速苏州新区互通枢纽方圆不到1公里的区域内，就竖立着各种造型的“高炮”广告53个，杭甬与杭金衢高速互通周围1公里内在整治前也被五十多座“高炮”包围着，不论东、西部，车流如织的高速公路沿线广告愈演愈烈，已引起了各地政府的高度重视，纷纷对高速公路沿线的广告牌提出了整治，然而各地整治的组织者不同、方法五花八门、效果自然不一。有像江苏省无锡市高新区人民法院维持无锡新区管委会对临时工程规划许可证到期后未及时拆除的广告牌进行强制拆除的，也有像省嘉兴法院认定广告牌不属于建筑物（构筑物）而判定公路部门败诉的；但对公路广告牌是否经规划部门规划、是否具备国土部门合法的土地使用手续、是否持有建设部门的建设许可证，公路用地内是否具有交通部门的路政许可证成为判定公路广告是否合法的依据已成为共识。于是北京市对机场路超过80%的户外广告设施因违反北京市相关规划而进行强制拆除，大连市政府一纸通告强拆所有户外广告牌，这些“一刀切”的整治方式虽被广告媒体进行过质疑，但行政就是公共利益的代表者，就是要求各行各业行使对国家、对集体利益负责之职的管理，对违反国家、集体公共利益行为的整治谁也无法阻挡。

（一）通过对广告牌是否合法的定性，是开展整治工作的前提。

《中华人民共和国公路法》第五十四条规定“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地内设置公路标志以外的其他标志”说明判断公路用地内非公路标牌是否合法的首要依据是：是否经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。

对于公路用地外的公路建筑控制区（高速公路隔离栅外三十米、国道边沟外不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米）《中华人民共和国公路法》第五十六条规定“除公路防护、养护需要以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”则说明在公路建筑控制区内设置大型广告设施不可能是合法的。如有设置，不但非法，而且证明了作为肩负公路管理职责的公路路政部门存在行政不作为行为。

对于公路建筑控制区外的户外广告有县级以上地方人民政府工商管理部门依据《广告法》进行登记，但工商登记的只是广告内容的真实性、合法性，而对广告所赖以存在的载体——广告设施必须符合《户外广告登记管理规定》第六条第六款的前置审批要求，而且需符合《广告法》三十二条、三十三条关于户外广告的禁止性规定及设置规划和管理办法。同时大型广告设施的基础浇筑不但占用土地，有些甚至毁坏耕地和农保土地，这还须经国土部门前置审批；即使没占用耕地和农保土地的，也必须符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十一条的有关规定。因此，未经政府规划并经公开拍买取得的广告牌设置很难具备法律上规定的合法手续。

2009年11月市区政府对高速公路建筑控制区外500米范围内的499块公路广告调查中，涉及到71家广告经营企业，这些广告没有任何审批手续的260块占52%，仅有工商部门登记却已超过审批时效的152块占30.5%，仅有镇街签署意见的82块占16.4%，仅有经济技术开以区或路政、城管同意的10块占2%。因此09年11月15日，区高速公路综合整治领导小组办公室通过《日报》和《电视台》对境内高速公路建筑控制区外的499块大型广告牌用醒目标题“499块广告牌没有一块合法”进行了定性并公告。公告规定广告业主在政府规定时间内自行拆除的，政府给予拆除费用和土地复耕费用的补助，逾期的一律作无主处理；凡有审批手续的由审批部门负责在政府规定的时间内负责拆除，政府鼓励并支持广告商依法向审批部门追索赔偿或提起行政诉讼。

（二）平等对话取得理解与支持，“一刀切”的彻底整治是政府取信于民的唯一方法。

报社、电视公布政府对高速公路沿线建筑控制区外广告牌的定性后，引起了广告商的轩然大波。面对广告商集体上访、责询和电视媒体的争论，区政府领导组织工商、交通、城管、规划、国土、法制等部门的主要领导在2009年11月22日与广告商们进行了坦诚公布的公开约访，双方不但就整治的广告有否合法性可言和有否必要采取“一刀切”的整治方法进行了针锋相对的辩论，而且对鱼龙混杂的户外广告市场会不会造成“柠檬市场”和“公地悲剧”展开了平等的交流。原本剑拨驽张的对话沟通沿变成平等交流的意见征询，最后竟发展到广告产业如何为打造品质出谋划策，被广告商们推荐为辩论手的六家广告公司老总在访谈结束后表示对政府整治广告的定性和整治“一刀切”的公正方法无可挑剔、深表赞同。

为感谢广告业对曾做出的贡献和造成499块广告牌没有一块合法的原因涉及到政府在规划上、管理上、服务上的相对欠缺，区政府决定实施“有情操作、强势推进”的和谐整治。不论本地的和外地的广告商只要在政府规定时间内自行拆除广告设施的一律按原报批程序的合理性给予适当的经济补偿和拆除奖励。对话后的8天时间内，497块广告牌所有者自觉与当地镇街签订了10日内自行拆除的承诺保证。

（三）做好整治服务，拆除499块高速公路的大型广告牌只需十天。

江苏省对高速公路两侧的违规广告牌整治是较早的省份之一，虽经多次整治，但违规广告牌却依然挺立，并且公路沿线广告牌总的数量不减反增。为何公路违规广告牌的拆除如此困难？其实就是公路广告带来高额利润所产生脉络深广的“利益链”，治理起来特别棘手。高速公路沿线的个别农户将土地出租给广告商不但是收入的最大保障，而且是作为对高速公路“奉献”的补偿，不少地方拆除广告牌的行动往往在到达广告牌之前就被巨大的阻力化解了，甚至拆一块广告牌惊动一位省部级领导也时有发生，更何况执法队伍到达当地农田内拆除广告设施时，广告商只要简单的利益煽动，当地百姓立即对执法人员产生敌对情绪。面对百姓围攻，只好以退为进，不了了之。为减少广告业主在自行拆除过程中的阻力，保障广告业主能顺利拆除广告设施，区政府积极帮助协调拆除过程中对当地农户农作物的损害补偿、租地协议的终止等善后问题，为广告业主自拆提供各种便利，提前扫清广告设施拆除过程中的任何障碍，到09年12月11日的最后截止时止，499块广告牌全部拆除，而且帮助高速公路路政部门拆除了10块建筑控制区内的广告牌。

面对焕然一新的高速公路，这广告整治确实是一次“重大的突破、成功的实践”。

三、整治留给我们的思考

十九世纪末，法国行政理论先驱狄骥认为：行政权作用已经是为了满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神及道德发展的一种公共服务行为。是行政主体对公共利益的一种集合、维护和分配，是一种服务与合作、信任与沟通的关系，服务是第一位的，合作是第二位的。在公路沿线非公路标牌和广告管理上，政府必须有规划、有服务、有监督、有作为。

（一）严格执行法律规定，保障公路的正常使用，该禁止设置广告牌的地方必须严格禁止。

《公路法》、《广告法》、《城市市容与环境卫生管理条例》明确规定广告设置不得影响交通安全和公路交通标志的正常使用，不得影响行车视距和妨碍交通安全，不得在跨线桥、隧道等地设置户外广告，广告设计的图案、颜色应与公路交通标志有严格区别。但不论收费业主还是地方政府都舍不得立交桥、跨线桥这些广告最佳位置，殊不知有些桥梁纵向裂缝产生的原因就是桥梁上重行车辆运行产生梁板振动时遇到两侧广告牌受横向风力的拉力而产生偏移，而且立交桥、跨线桥上广告一旦年久失修，不但砸伤车辆行人而且阻塞交通；有些为减少投资竟利用交通安全设施和公路交通标志设置广告牌，这不但妨碍了公路信息的有效提示、干扰司机对公路的了解，损害了公路的优质服务功能，得不偿失。因此，文明公路的创建不但是对公路无形资产的增值和扩大，而且管理是第一位的，该禁止设置广告设施的地方一定得禁止。

（二）政府必须为不作为承担责任

任何一个行政行为都必须有行政意志的存在，因为法律的适用和实施，既是行政主体的权力又是它不可放弃的职责，否则，就意味着法律没有得到实施，也意味着行政主体的失职和懒政。

公开约访中面对众多广告商对政府相关部门缺少行政作为的意见和建议时，对参加约访的所有政府部门负责人而言，这却是一次历史上最紧张的面试与最难忘的行政行为教育。虽然区政府出资4898万补偿广告业主和沿线广告拆除中受损农户的损失是否合理、是否值得引起个别媒体的讨论，但却表明了区政府是一个敢于为曾经的不作为买单、敢于向不作为开刀，是一个负责任的政府、是一个可依赖的政府，否则499块大型广告牌何以能在短短十天之内彻底消失。随后的61块广告拆除更不费吹灰之力，值！

（三）公路部门需对公路用地内的非公路标牌“疏”与“堵”结合，体现服务理念。

公路指路标志是为广大驾驶员服务的公路使用说明书，不可能满足公路沿线单位的指路服务，但公路沿线一些较大规模的企业、公益场所又确实需要在进出的主要路口信息提示。因此公路部门应顺从民意、扩大服务领域，通过在不影响交通安全的合适位置设置美观大方、简洁清晰的组合式地名牌，解决非公路标牌“疏”与“堵”的问题。

（四）正确理解现行有关广告行政法律、法规的条文规范，是分清管理职责的基础。

《广告法》第三十三条规定,“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定”，即地方人民政府是制定户外广告设置规划和管理办法的行政主体。国家工商行政管理局《户外广告登记管理规定》规定,“县级以上工商行政管理局是户外广告的登记管理机关”。这只能理解为：户外广告与电视、广播广告不同，分承载广告内容的广告设施和广告内容两个方面，在什么地方设置什么样的户外广告设施，广告商凭什么途径取得广告设施的设置权由县级以上地方人民政府制定；广告商什么内容的广告信息有县级以上工商部门登记许可。

《收费公路管理条例》规定收费业主对收费公路的广告经营权只能是在公路用地内符合《公路法》的规定下经公路主管部门会同规划部门制定规划方案后方可设置或拍卖，设置的广告牌要内容时，还需经工商部门登记。

面对公路两侧特定空间的广告利用资源，其产权关系如何界定是当前公路行政法治遇到的突出问题之一。公路广告资源属于公路衍生的特殊资源，其行政法治依据、制度，当然须具有升华到公路特殊资源调整的范畴。出于对路产资源的安全与价值考虑，公路广告行政应与公路路政执法相一致，并与道路交通安全管理相平衡。由于当前《中华人民共和国公路法》和地方法规对公路广告管理的权属缺少相关规范，地方政府只有通过地方立法加以解决。

（五）规范地方法规，对公路广告资源实施“有偿使用”，保护国家投资的合法权益。

公路繁华地段的广告宣传，它依靠的就是公路的稀缺性无形资产，如果没有便捷公路带来不断更换的观众和良好的视觉效果，公路广告的宣传效果与暴利从何而来？公路部门该通过规划与经营或公开拍买的方式来保护公路稀缺性的无形资产。

对公路广告的设置，各地的地方性法规都提到了“统一规划、统一设计，总量控制、合理布局”的基本原则。我们应当坚持这一原则，做好相应的管理工作。

1、设立公路沿线广告设置控制区

鉴于公路广告设置存在着公路建筑控制区外一定的“管理盲区”，各地都从地方立法的角度来规范这一“盲区”，江苏规定高速公路两侧隔离栅外100米为广告牌设置控制区，广西规定建筑控制区外再设80米的广告控制区，但这100米外只要位置合适，广告的效果仍能体现出来，广告设置仍存在少量的“盲区”；因而像广东省中山市、宁夏、福建等制定高速公路两侧隔离栅外200米、国、省道（或一级公路）两侧100米范围内作为公路广告控制区以净化公路沿线景观，消除广告乱设带来的安全隐患和不正当竞争。

2、除收费公路经营业主对公路用地内的广告拥有经营权外，公路广告资源应有政府进行统一规划、公开拍买、有偿取得。

作为公路衍生资源的公路广告依托的是公路建设所获得了经济价值，所获得广告收益理应源于公路投资者的相关权益，要规范公路沿线广告市场，只能由当地县级以上政府组织规划、交通、城管、国土、工商等部门提前制定好公路沿线广告设置规划，然后对广告位进行公开拍买，城市规划区内由城管组织、城市规划区外由交通组织、广告内容与形式由工商审核。这不但符合《行政许可法》第五十三条关于稀缺性公共资源该公开拍买、有偿招标使用的原则，而且属于公路路产保护的基本常识。公路沿线广告只要营造“公开、公平、公正”的拍卖竞取市场，公路广告管理一定能顺利成章，公路广告也一定能成为一个城市的靓丽风景。