城市土地科学经营调查汇报

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近期，区政协组织专题调研组，结合城市化推进的实践，就如何科学经营城市土地作了探讨分析，提出相关意见和建议。现将有关调研建议综述如下：

经营城市是指对城市有形、无形的公共资产（如城市土地、基础设施、城市环境、城市形象、城市品牌等）进行市场化运作，以实现城市资产在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化，从而提升城市的综合竞争能力，促进城市可持续发展。经营城市首先必须经营好城市土地。近几年，区委区政府围绕科学经营城市，在深化土地使用制度改革、加强城市国有土地资本运营方面作了大量的探索和实践，取得了许多成功经验。我区土地储备中心成立10年来，共收储土地27000亩，出让土地322宗，面积17096亩，获得出让金250.56亿元。有经营性存量储备土地15581亩，其中区本级8700余亩，为稳定我区土地市场和经济社会发展提供了有力保障。

科学经营城市土地有利于创新城市管理模式。通过城市土地资源的优化配置，实现城市管理模式向经营模式转变，从而放大包括理念、规划、设计、品牌在内的无形资产，在以人为本，保障民生的前提下，实现资源效益的最大化。有利于筹措城市建设资金。当前，我区正处于城市化推进的加速期，据初步匡算，三平台、三组团、五大新城、地铁、“12881”等所需建设资金就超过1000亿元，仅2009年政府项目投资就达645亿元。因此，对城市土地进行科学运营，开辟城市建设资金的来源，显得十分迫切。有利于实现社会效益最大化。可以取得可观的经济效益和良好的社会效益、生态效益，对于加快我区城乡一体化进程，改善人民群众的生存条件，提升生活品质，促进社会和谐有着重大的意义。有利于改善城市投资环境。能够改善城市空间布局，完善城市功能，优化和美化环境，改善城市的形象，提升城市的整体价值，从而营造良好的投资创业环境，为引进人才、资金，培育城市经济新增长点，促进城市产业结构调整、增强城市的综合竞争能力，实现又好又快发展。

科学经营城市要坚持四项原则：一要坚持一级市场政府垄断的原则。必须确立政府在城市资源性资产控制中的垄断地位，使土地等政府资产效益最大化。二要坚持市场化的原则。除纯公益性设施外，要提高对城市资产的市场化程度。三要坚持系统整合的原则。要把城市视为一个整体，通过城市内部诸多环节的一体化配套，促使整座城市的国有资产大幅增值。四要坚持创新的原则。在经营机制和经营方式上不断创新。

一、树立科学理念，强化规划引领

城市规划全面地、科学地展示了城市空间各个层次的发展前景及其分工与作用，由此勾勒和塑造出不同区域、不同区位的预期增值。利用城市规划这一手段，是经营城市最根本、最基础、最有效的方式方法。

1、规划引领，创新土地经营方式

城市规划是城市建设的灵魂，也是经营土地的前提和灵魂。经营城市必须注意发挥规划的财富功能。要规划好城市的有形资产。可通过项目、土地等有形资产的规划利用，提高土地经营的水平。一方面，要合理调整城市用地功能区块，按照城市发展战略调整土地性质，增加可供开发的土地；另一方面，要合理安排公共项目布局，以道路、地铁、公园、学校、医院等重大市政建设，带动周边区域发展和土地整体增值。要运作好城市的无形资产。高度重视城市核心区块、城市主干道、地标性建筑的规划设计，“卖规划、卖设计、卖理念、卖文化、卖品牌”，以有形资产带动无形资产，以“无形资产”提升“有形资产”。

2、强化区块设计，编制土地出让单元

要解决城市经营中土地无序开发、“城中村”和“骨头地块”、土地开发功能割裂、公共基础设施投资政府兜底等问题，必须强化区块设计。一要强化区块设计。在城市总体规划和控制性详规的指导下，根据功能布局，按照商贸、居住、科研、景观、项目规模等不同要求，强化区块设计、实施分区开发。二要编制土地开发单元。要将每个片区划分成若干个规划编制单元，分头编制控制性详规，明确各单元的功能细分和控制指标。然后将每个规划单元划分为若干个土地开发单元，作为开发实施主体的最小实施单元，从而富有成效地、科学合理地、最大化地整合分散在城市各个角落的资源，使城市的功能日趋完善到位。三要做到一级开发与二级开发联动。经营性项目与非经营性项目打包，规划编制对象必须承担规划实施责任，规划公共基础设施依据经济外部性内部化的原则进行利益平衡，以有效解决政府与开发商之间的利益关系。

3、坚持生态和环境优先，挖掘土地升值潜力

经营城市并不是要把土地价格炒高，而是通过设施优化、功能完善、环境提升来提高区域的附加值。要使有限的土地资源产生最大的经济效益，必须做到土地开发与生态环境和基础设施配套同步。一坚持以路带开发。通过道路等基础设施建设带动土地升值，例如做好“12881”等大型交通道路工程与土地收储、开发的协调推进，提升区域价值。二坚持城市有机更新。通过环境改造推动土地升值，采用拆违、河道整治、绿化、建设集中供热等手段，提升区域价值。三坚持基础设施先行。通过政府垄断一级土地市场，做好基础设施的初步开发，提升土地二级市场的竞争力。例如杨浦江湾新城采用先地下、后地上，先配套、后建设，先环境、后住宅的开发模式，取得了很好的效果。四坚持“净地”出让。禁止毛地出让，杜绝因为各种原因无法交地而造成政府违约的现象。对于一般城市土地实行净地出让，对于稀缺资源实行熟地出让，成熟一块出让一块。

二、完善储让机制，实现“优地优用”

4、严格制订和实施土地供应计划

制订和实施土地供应计划是管理和调控城市土地市场的主要手段。经营性用地的供应政策直接决定着城市土地市场供求关系和土地价格水平，是土地储备机制调节和控制的重点。制订和实施土地供应计划，需要做好以下几项工作：一是制订供地计划。要用定量分析的方法，特别是要对城市住宅用地和商业用地需求进行科学预测。制订年度土地供应计划，城市住宅用地、商业用地产生的拍卖价格，对城市土地市场的影响最大，是土地储备调控的重点，对其进行科学合理的预测是实现土地有序供应的前提。二是加强土地收储。研究影响城市土地供应的因素，制定城市土地供应的具体方案，确定土地供应计划的土地储备规模和储备周期，并落实到具体地块。三是加强用地协调。由区国土部门牵头，定期召开供地计划执行情况协调会，对影响土地收储的困难和矛盾进行研究、解剖，予以解决，确保供地计划执行到位。

5、调整和置换城区范围内的农保地

新城区作为城市建设的主战场，其范围内农保地的存在是影响城市整体拆迁、整片改造、成片开发的瓶颈之一。据了解，目前新塘、蜀山、钱江世纪城等城市区块尚有农保地36754亩，农保率达75%；已全面启动开发建设的大江东新城，农保率也达84%。要紧紧抓住新一轮土地利用总体规划修编的机会，由大江东新城“三城一区”、钱江世纪城、湘湖新城等城市开发建设主体根据未来5年内开发建设的需要，提出各自区块内的农保调整方案，并经区国土、发改、建设等部门会商后，提出一揽子农保调整方案，纳入到新一轮土地利用规划中去，为未来若干年城市化的推进提供用地保障。

6、建立“有序收储、优地先收”的良性收储机制

资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程既是土地流转的过程也是资金循环的过程。我区的土地储备工作取得了较好的成绩，也存在着一些需要引起高度重视的问题。例如：已收储土地质次价高，全区现有的15581亩收储土地中，06年以前遗留下来的5600多亩土地很多不具备出让条件，这使得资金流转受到很大影响，风险增大。同时，土地和资金这两大要素在土地储备过程中是互为影响、互相转化的。因此，寻找土地收储规模和资金投入的最佳结合点就显得极为重要。为提高土地收储的经济效益，加快资金流转速度，必须做到“有序收储”，实行“优地先收”，从而有效控制信贷规模，增强抗风险能力。

7、实行“先收储、后建设”的土地开发模式

目前，一些地块往往在项目确定、排出建设时序后，再大规模进行征地拆迁，老百姓闻风而动，造成突击违章搭建、违章装修，使土地收储的成本大幅增加。因此，土地的收储应按照城市发展规划和土地供应计划确定所要收储的土地，先收储、后建设。既可以有效降低土地收储成本，也有利于降低拆迁难度。同时要充分利用时间差让土地升值，对开发条件还不成熟的收储土地先期投入，搞好待拍卖地块周边的市政配套，如平整土地、建设道路、周边管线埋设、甚至包括配套公园和绿地，从而使“生地”变“熟地”获得更多的土地出让收益。

三、坚持因地制宜，推进重点开发

加快主城区和五新城的建设是推进城市化的重大战略举措，运作好主城区和五新城的土地资源，是科学经营城市土地资源的重中之重。加快推进主城区的“退二进三”，是实现城市土地二次增值的有效手段。除此之外，还要突出以下工作重点：

8、加快城西区块改造

的城西区块有着得天独厚的优势，紧邻湘湖旅游度假区，拥有丰富的山水资源，而且与滨江区接壤，在滨江地价不断飙升，房产开发形势大好的情况下，充分利用自然资源和区位优势，致力打造绿色城西，是政府应当予以重视和及早考虑的问题。目前，城西区块的开发建设步伐明显滞后，杜湖、东湘、湖头陈三个“城中村”都存在着房屋布局凌乱，脏乱差和违章搭建严重等现象，与风景秀丽的湘湖旅游度假区形成强烈的反差，严重影响了的门户形象，加快改造势在必行。加快城西区块改造，要以城厢街道为实施的主体，争取用2-3年时间，把其打造成为绿色城区、宜居城区、地铁商贸和文化创意创业的集聚区，成为提升门户形象的精品城区。

9、加快沿江开发

近年来，钱江新城加快开发，江景房产价格大幅飙升，今年钱江新城18号地块拍卖，楼面价达20628元/平方米，产生了新一轮地王。随着钱江两岸基础设施建设日趋完善，与主城区实现了无缝对接，沿江开发正逢其时。辖区内有68公里的江岸线，与主城区隔江相望，拥有丰富的江景资源，要做好沿江开发这篇文章，一要开展沿江资源调查。由区旅游、国土、建设等部门组成工作组，对沿江旅游、人文、土地等资源进行调查，摸清沿江区块资源状况。二要编制沿江开发规划。协调钱江世纪城、空港新城、江东新城、临江新城和前进工业园区等沿江新城的开发主体，编制沿江区域发展总体规划和产业、旅游、城市建设等方面的专项规划，指导沿江区域的合理开发。三要有序推进。近期要突出抓好钱江世纪城、湘湖新城的江景资源的开发和利用。同时，以大江东新城开发建设为契机，加快沿江道路、水电、管网、码头等基础设施建设，为沿江区域的进一步开发奠定基础，使江景资源成为经济发展的聚宝盆。

10、坚持土地收储与设施建设同步延伸

土地收储必须以城市建设需要为指针。随着我区城市化步伐的加快，土地收储也要扩大视野，调整思路。要充分利用好政府对规划信息的垄断优势，适度超前、主动出击，先行储备。随着机场路改造，红十五线南伸及临浦快速通道、建设四路东伸等重大基础设施的建设，新街区块、临浦区块、瓜沥区块的地理优势逐步显现，国土、规划等部门要紧跟大江东、三组团、“12881”工程等的推进步伐，把收储重点不断的从主城区向外拓展、延伸，做到工程建设到哪里，土地收储延伸到哪里，确保政府基础设施建设投入得到较好的回报。

11、引进品牌开发企业，打造精品楼盘

在房地产业发展中，大力倡导“精品”概念，建设生态、健康、绿色的城市居住环境和人文环境。在抓好保障性住房建设的同时，要解放思想，借鉴余杭经验，立足招大商、招好商，打破房地产市场被本地企业垄断的局面，大力引进万科、保利、绿城等房地产领域领军企业，以竞争促发展，以精品标准来要求和衡量房地产开发的规划、设计、施工、销售等全过程，打造一批高档、精品楼盘，提升房地产业的整体水平，从而提升的城市品位，提升土地的价值空间。

四、推进机制改革，激发发展活力

12、积极引导行政机关“让地于商”

城市土地中，商业用地对地段的要求最高，往往集中在城市最繁华的黄金地段，产生的经济效益也最高，其次是居住用地，行政机关、企事业单位等办公用地对地段的要求相对不高。但是从现状看，我区一些行政机关占用黄金地段办公，其土地价值已经远远超过了办公楼本身的价值，这是城市资源的浪费。区政府要按照国家对“楼堂馆所”建设的有关规定，加强新建办公楼在选址、体量等方面的控制，尽量利用边角零地，不占据黄金地段；对目前位于中心城区的早期建成的办公楼，可积极引导让迁至新区，以集聚新城区的人气。

13、积极探索农村宅基地制度改革

随着城市化的快速推进，三组团、五大新城、大江东的开发如火如荼，南部旅游产业强势崛起，农村掀起了又一轮建房热潮。由于农村建房规划的滞后和管理上的缺失，农村建房超批多占、私搭乱建、建新不拆旧现象层出不穷，甚至出现了一些乱占滥用耕地建房的现象。绕城线范围内两户联建等安置方式很多也将面临二次拆迁，进一步增加了城市建设成本。因此必须在制度上加以完善。区政府应高度重视和加强对农村宅基地建设的规划，探索符合未来城市发展需要的农村宅基地安置模式。绕城线内以高层安置为主，绕城线外按照不同地域的发展前景和需要，合理选择多层、高层等安置方式，尽量减少两户联建，一方面节约和集约利用土地，腾出发展空间，另一方面避免城市发展中出现二次拆迁。

14、实施城市可经营项目的市场化开发

以“政府推动、社会参与、市场运作”为原则，大力推进城市可经营项目的多元化、市场化运作。由政府挑选好待开发的城市经营项目，整体推介、推广，搭建市场交易平台，制定好市场规则，促成和保护投资者的投资热情和投资利益。在这方面广东佛山市已经走在了前列，其方式方法值得借鉴。例如以污水处理、生活垃圾处理、道路、桥梁项目等市场化经营作为突破口，对已具备条件放开的项目全部放开，从而把政府投资重点转移到难以市场化的公共服务领域和关键性基础设施，发挥有限财力的放大效应，逐步建立和完善城市可经营项目投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化、管理规范化的有效机制。

15、切实加强土地收储的队伍建设

建立一支强有力的土地收储队伍是做好科学经营土地这篇文章的基础和保障。从现状看，我区土地收储队伍建设不够规范，力量不够集中。一要加强队伍建设。适当扩大我区土地储备中心的人员队伍，使其更好地发挥对全区土地收储工作的统领、协调功能。二要理顺各方关系。从法律法规层面看，土地储备中心是唯一拥有做地资格的单位，但我区土地储备中心人手少，力量不足，无法承担起现阶段大规模的征迁和土地收储的工作重任。尽管区政府审时度势，明确将镇街作为先期做地的主体，并出台了相关政策。我们认为，在实际操作中还必须进一步理顺各做地主体之间的关系，明确以土地储备中心为统领，各镇街成立土地储备前期项目公司，负责开展前期做地工作。三要搭建融资平台。调动镇街初级做地的积极性，在征迁费用进入拆迁成本，土地收益分配上区政府要给予充分的政策支持，以确保融资平台在以地贷款、出让还贷、自求平衡的原则下，能有所结合，滚动开发，合理融资。四要均衡利益分配。在利益分配上要算大账，算长远账。适度举债有利于推进土地储备工作健康开展，把握好政府投入和银行贷款的比例关系。各镇街成立的土地储备前期项目公司应属于项目性公司，一旦其工作任务完成，公司使命也即终止。五要落实目标考核。把土地收储年度计划分解落实到各镇、街和工业园区，确保地块落实到位、征迁到位、收储到位。