养老问题与城市建设调查报告

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第一节养老问题与健康城市的关系

近年来，市人口老龄化形势严峻，养老问题已经成为首都构建和谐社会首善之区，全面推进健康城市建设进程中必须积极、主动、科学应对的重大时代课题。

一、老年群体的健康是健康城市建设的重要标志

健康城市建设的核心是解决人的健康问题，老年人是社会成员的重要组成部分，老年群体是一类体质脆弱、经济条件相对较低的社会弱势群体，关爱老年人、提高老年群体的健康水平，是保障和改善民生的重要内容，是彰显首都文明进步、建设健康城市的重要标志。

一是老年人口规模较大。随着经济快速发展、生活水平大幅提高、生育率的逐年下降，市人口年龄结构正经历快速的改变,老年人口规模逐渐扩大。据统计，截至2009年底，全市60岁及以上户籍老年人口达到226.6万，占户籍人口的18.2%，65周岁及以上人口达到168.8万，占户籍人口的13.6%。其中80周岁以上高龄老人32.6万，占老年人口的14.4%;纯老年家庭人口41.5万人，占老年人口的18.3%；低保老年人49693人，占全市老年人口的2.2%；城市老年人口占76%，农村老年人口占24%。

二是老年群体健康状况相对较差。目前，全市人口平均预期寿命达到80.81岁。但是，预期寿命的延长并不代表健康寿命的延长。随着年龄的增长，老年人生理机能不断衰退，免疫能力下降，患病率和发病率显著增多。据统计，全市失能和半失能老年人约占老年人口的14%。老年人群中60%～70%有慢性病史，人均患有2到3种疾病。60岁以上老年人慢性病患病率是全部人口的3.2倍，伤残率是全部人口的3.6倍，60岁以上老年人余寿中2/3的时间处于带病生存。长期的病痛也易造成老年人心理上的疾病。

三是老年群体经济条件相对较低。一方面绝大多数的老年人逐步退出劳动力市场，停止收入创造活动，主要依靠养老金、子女供养、政府补贴等方式获取经济保障，使老年人经济收入相对有所下降。另一方面，由于疾病增多，老年人医疗费用支出成为除日常生活支出外的第二大支出项，所占比重高达16.9%。尤其是高龄、失能老人对生活照料、日间看护、保健康复等服务的大量需求，使中低收入的老年人背负较大的经济负担。提高老年人的健康素质和生命质量，实现健康老龄化，是健康城市建设的现实需要。

二、人口老龄化对健康城市建设提出新要求

市自1990年进入人口老龄化社会，近几年全市老年人口更呈现出快速增长的态势，高龄化、空巢化趋势凸显，养老问题已成为当前首都经济社会发展的重大战略问题，对打造健康社会、建设健康城市带来一系列影响和挑战。

一是人口老龄化对经济发展的影响。从劳动力资源的角度看，虽然未来一段时间内，市不会因人口老龄化而出现劳动力资源短缺，但劳动适龄人口数量和结构会发生变化，导致劳动力年龄结构老化，青年劳动力比例下降，从而影响劳动生产率的提高和产业结构的调整。从经济活动人口负担的角度看，人口老龄化使老年抚养比例持续上升，2009年底市老年抚养系数达到25.3%，每四名劳动力赡养一名老人，劳动年龄人口的负担日益加重。从全市整体经济结构角度看，人口老龄化将对产业结构、就业结构、消费和投资结构产生一定影响。最明显的，就是催生老龄产业的兴起和蓬勃发展。发达国家老龄产业已成功地走向市场，老年人的公共支出是年轻人的三倍，己成为占第三产业比重很大的产业。

二是人口老龄化对社会发展的影响。人口老龄化是一个重大的社会问题，涉及千家万户，关系社会稳定、和谐与发展。首先老年人口数量大幅增加，需要社会赡养的老年人口持续增多，养老、医疗等社会保障和社会福利支出相应成倍增长，从而使社会负担日益加重，给政府财政带来巨大压力。其次随着生活水平显著提高，以及老年人口不断高龄化、空巢化，对社会养老服务的数量、质量和结构提出了更高的要求，加快培育发展养老服务事业和产业，构建社会化养老服务体系，才能有效满足老年人多样化、多层次的养老需求。

三是人口老龄化对家庭结构和养老模式的影响。伴随人口老龄化发展，市家庭规模正在不断缩小，“421”（一对夫妇赡养四位老人和一个孩子）家庭结构大量出现，空巢老年家庭和单身老年人数量不断增加，使得传统的家庭养老功能日益弱化，引起代际关系在供养方式、居住方式、照料方式、交往和沟通方式等方面的变化，传统家庭养老模式受到巨大的挑战，家庭养老功能部分向社区和社会养老转移成为必然。

积极应对人口老龄化，促进家庭和睦、代际和顺、社会稳定，是建设健康城市的内在要求。要实现城市的健康发展，就必须统筹解决养老问题，进一步提升老年人社会保障水平，让老年人生活得更健康、更幸福。

三、健康城市建设为养老事业发展创造良好环境

健康城市建设的最终目标是将城市打造成为广大人民群众生存发展的健康乐园。随着健康城市建设的深入推进，老年人生活的自然和社会环境将会不断得到改善，这为实现养老问题的有效解决，养老事业健康快速发展起到重要的推动作用。

一是为积极应对人口老龄化营造健康的社会氛围。人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，是经济发展、社会进步和文化水平提高的必然产物。以建设健康城市为契机，积极引导全社会正视人口老龄化问题，用健康乐观的心态迎接老龄化挑战，大力倡导敬老、爱老、养老、助老的良好社会风尚，形成生活上关心老年人、精神上慰藉老年人、权益上维护老年人的良好氛围，使老年人在愉快、温暖、祥和的环境中安度晚年。

二是为养老事业发展注入强大动力。建设健康城市要求转变传统城市发展模式，以促进人的健康为中心，加强城市规划、建设、管理。这为推进养老事业健康发展带来新机遇、新动力。在城市总体规划中，应科学设置、合理布局养老院、康复中心、老年大学、老年活动中心等养老服务设施，落实建设用地，使老年人活动有场所；加强街道（乡镇）、社区（村）老年人生活服务配套设施建设，完善城市无障碍公共设施与服务体系，使老年人出行更方便；实施老年人健康促进战略，提升老年医疗卫生服务水平，使老年人身心更健康；大力发展养老服务产业，满足老年人多样化需求；完善与社会经济发展水平相适应的老年社会保障体系，全面提高老年人幸福指数。

三是老年人发挥余热，为建设健康城市做出贡献。老年人是社会的宝贵财富，也是可以创造出新价值的社会资源。老年人能够发挥自身的经验、知识、智慧的优势，力所能及地参与经济社会发展的各项活动，以家庭劳务、帮带下一代、公益服务等形式，体现老年人的社会价值，减轻由于老年人口增多给社会经济带来的压力。同时，老年人是稳定社会、促进民主政治建设的重要力量。在传递科学知识、弘扬先进文化、进行传统教育等方面，老年人也是一支特殊的队伍。要积极挖掘这一资源，为老年人发挥余热搭建适宜的平台，为建设健康城市聚智出力、做出贡献。

第二节市养老事业发展主要成绩及存在问题

一直以来，市高度重视养老问题。坚持把养老问题纳入经济社会发展大局，作为党和政府的一项重要工作，紧紧围绕实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标，全面推进养老服务工作，加快养老体系建设，首都老龄事业实现跨越式发展。

一、市养老事业发展主要成绩

近年来，市老龄事业取得举世瞩目的成就。养老保障制度覆盖全体人口，社会敬老优待服务惠及城乡老年人，养老服务体系实现创新发展，养老体系基本框架初步形成，老年人生活水平和生活质量大幅提高。

一是社会养老保障制度覆盖城乡全体人口。以制度建设为重点，建立了广覆盖、多层次、可持续的社会养老保障制度，在制度上实现城乡居民人人享有基本养老保障的目标。建立了企业退休人员基本养老金科学调整机制，196.6万名企业退休人员养老金逐年上调。建立了城乡居民养老保险制度，17.2万名参保人员享受到保险待遇。建立了福利养老金制度，61.3万名无社会保障城乡老年居民享受福利养老金待遇。建立了以最低生活保障制度为基础的城乡老年社会救助体系，4万名老年人应保尽保。建立了新型农村五保供养制度，实现了五保人员供养模式从村民互助向公共财政供养的转变。建立了高龄津贴制度，2.2万名90周岁及以上的老年人享受高龄津贴。完善了征地超转人员生活保障制度。实行了农村部分计划生育家庭老年父母奖励扶助制度。

二是老年人医疗保障和服务水平不断提高。建立了覆盖城乡全体居民的医疗保障制度，老年人医疗待遇水平不断提高，医疗费用负担逐步减轻。完善了城镇居民医疗保险制度，不断提高新型农村合作医疗参合率。制定了城镇无医疗保障老年人大病医疗保险制度，18万名老年人每年享受参保费用补贴。提高了征地超转人员的医疗保障水平。进一步健全了覆盖老年人群的医疗卫生服务网络，以老年人为服务重点的康复医院、护理院正在试点，临终关怀院（或病区）已出现。大、中型医疗机构为老年人提供“六优先”（挂号、就诊、化验、检查、交费、取药）服务，社区卫生服务机构将老年医疗服务作为重点，大力推行社区首诊制并为老年人提供“三优先”（就诊、出诊、建立家庭病床）服务，为老年人免费建立健康档案，普及老年人健康知识，提高老年人健康水平。

三是敬老优待项目取得重大突破。充分利用现有公共服务资源，为老年人提供日常生活、文体娱乐等方面共11项优待措施。为160万65周岁及以上老年人办理优待卡，老年人持卡免费乘坐市域内969条线路公交车，部分公园、景区、文化活动中心、博物馆（院）、公共体育场馆、社区服务中心、老年活动中心等场所为老年人提供免费或优惠服务。市、区老年心理咨询热线（96156）为老年人提供免费心理咨询服务。社会法律服务机构为老年人免费或优惠提供法律咨询服务和法律援助服务。

四是养老服务体系实现创新发展。牢固树立大民政理念，提出了“9064”养老服务新模式和新目标（即：到2020年，90%的老年人通过社会化服务在家庭养老，6%的老年人通过政府购买服务在社区托老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老），制定实施了《市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，建立了居家养老（助残）券服务制度和百岁老年人补助医疗制度，大力发展社区服务，加快发展养老服务机构，养老床位总数达到71589张，基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，多元化投资、多层次发展、专业化服务的社会化养老服务格局。

五是老年人精神文化生活日益丰富。开辟适合老年人使用和活动的文化娱乐场所，配备相关设施，提供优质、便利的服务。实施“山区星光计划”，共投入资金近3亿元，城乡老年人福利服务设施初具规模，成为老年人养老服务、文化娱乐、健身休闲的场所。积极开展社区老年人文化娱乐和体育活动，配备适合老年人使用的体育器材。积极发展老年教育，整合教育资源，培育学习品牌，探索实践终身学习的实现形式和途径。积极组织有益于老年人科学养老和文化养老等方面的选题出版。

六是老龄社会宣传力度不断加大。围绕各项老龄政策，开展全方位、立体式的宣传报道，增强老年人和社会各界对政策的知晓度，大力倡导和弘扬敬老风尚。建立了老年人口信息和老龄事业发展状况制度。认真做好老年人的信访接待工作。高度重视并积极配合市人大对落实老年法律法规开展的执法检查，认真办理市人大代表和市政协委员对发展老龄事业提出的建议、议案、提案。

二、市养老事业发展存在的主要问题

目前，市养老事业与人口老龄化、老年人口高龄化快速发展的形势和建设健康城市的要求相比，仍存在一定差距和问题。

一是社会老龄意识需要进一步增强。当前市老龄人口以年均17万的数量快速增长，到2015年，全市60周岁及以上户籍老年人口将达到320万，占总人口的23%。人口老龄化速度快、老年人口规模大，社会各界对老龄问题的严峻性和复杂性、对老龄工作的紧迫性认识都还不够充分，需要进一步提高全社会的老龄意识。

二是养老保障水平需要进一步提高。由于城乡发展不平衡，农村老年人保障水平还不高，老年人看病难、看病贵问题依然存在，需要进一步完善制度，提高老年人养老和医疗保障水平。

三是养老服务体系需要进一步完善。养老服务支撑体系还不健全，居家养老服务项目发展不平衡，整体服务水平还不高。养老床位与“9064”养老服务发展目标和群众的需求相比存在差距，养老服务机构空间分布不尽合理，养老床位存在空置现象，规范化、标准化管理水平有待进一步提升。

四是老龄工作力度需要进一步加大。基层老龄工作任务越来越重，机构设置、经费保障、人员队伍和工作机制等还不健全。老年人口动态信息管理和服务系统尚未建立。专业化的管理和服务队伍缺口大，服务质量不高。

第三节解决市养老问题的思路和对策

“十二五”时期，适应首都经济社会发展和人民群众新期待，积极、主动、科学应对人口老龄化，进一步提高老年人社会保障水平，优先发展社会养老服务，加强老龄工作体制机制建设，努力构建养老保障城乡一体化发展格局，社会养老服务多层次、多样化发展格局，老龄工作政府主导、社会参与发展格局，基本形成养老理论、养老保障、养老服务、养老工作、养老科技、养老文化六大支撑体系，稳步提高老年人的生活质量和幸福指数，为实现积极老龄化和健康老龄化，加快建设健康城市创造良好的社会环境。

（一）加强老龄政策理论体系建设

认真贯彻党和政府关于加强老龄工作的指导思想、基本原则和工作方针，确立本市老龄事业发展的基本思路、目标任务、政策措施，形成具有首都特色的养老政策理论体系。

一是加强战略研究。站在“人文、科技、绿色”和中国特色世界城市的高度，深入分析首都人口老龄化发展的形势、特点和规律，从物质、精神、制度和体制、机制等方面提出系统解决老龄问题的有效对策。

二是完善政策法规。围绕“9064”养老服务模式，整合现有法规制度，加快新政策、新法规的创制工作，制定养老机构设施建设、老龄产业发展等规划，完善生活照料、医疗护理、精神关怀等服务标准，抓好《市老年人权益保障条例》的修订工作，建立养老机构等级评定制度。

三是加强学科建设。充分发挥首都高校、科研院所的研究和技术优势，加强与兄弟省市及国际交流与合作，推进老年学学科建设和养老相关专业建设，探索建立老龄事业发展研究基地，培育老龄政策理论研究队伍。

（二）加强养老保障体系建设

以社会养老保险、老年社会救助和老年社会福利为基础，以慈善事业和商业保险为补充，建立起制度更加完备、政策相互衔接、保障水平逐步提高、城乡一体化、人群全覆盖的社会养老保障体系。

一是完善养老保险和医疗保险制度。建立居民养老保险和职工养老保险的衔接机制。整合新型农村合作医疗、无业居民医疗保险、“一老一小”医疗保险制度，形成城乡一体化的养老保险和医疗保险新格局。建立企业退休人员基本养老金、机关事业单位退休人员退休金、城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金科学增长机制。

二是提高老年人社会救助水平。加大对城市“三无”、农村五保、城乡残疾老年人的救助力度，逐步建设起水平更高、城乡一体的老年人社会救助体系。建立困难老年人生活补助和“双节”（重阳节、春节）慰问制度。健全计划生育家庭老年父母奖励扶助制度。研究制定低收入家庭的失能老年人入住养老机构的补助办法。

三是继续推进老年福利向适度普惠转变。完善高龄津贴制度，将享受高龄津贴的老年人群扩展至80周岁及以上，建立高龄津贴正常调整机制。完善老年人医疗补助制度，将享受医疗补助人群范围扩展至90周岁及以上老年人。完善老年人优待办法，适时扩大优待人群、扩展优待内容、提高优待服务水平。

四是大力发展慈善事业和商业养老保险。积极引导社会慈善力量实施安老助养慈善服务项目。鼓励发展商业性养老保险，提倡个人参加储蓄性养老保险，探索研究长期护理保险、老年人意外伤害保险等制度。

（三）加强养老服务体系建设

按照“9064”养老服务模式，以规范化建设为切入点，以覆盖有需求的老年人为立足点，加强养老服务基础设施建设，提高养老服务水平，构建城乡一体化的养老服务体系。

一是继续实施“九养政策”。继续为高龄老年人和重度残疾老年人发放居家养老（助残）服务补贴，完善服务补贴的管理和使用办法；完善服务商扶持政策和准入退出机制，制订家政入户服务、老年餐饮服务、日间托老服务、精神关怀服务等行业服务标准，促进居家养老服务业健康发展，为老年人提供全方位的居家养老服务。

二是健全居家养老服务网络。建立市、区（县）、街（乡镇）、居（村）四级养老服务中心，市级建立综合性的养老管理服务中心，整合社区服务资源，将区（县）、街道（乡、镇）养老服务中心的功能和人员设置纳入社区服务中心中统筹安排，依托已建城乡星光老年福利服务设施，建设2000个社区（村）养老服务中心，发展6000个托老（残）所、6万张托老（残）床位和1万个养老（助残）餐桌，形成布局合理、规模适中的四级养老服务网络。

三是强化社区养老服务功能。加强社区老年护理院建设，解决占老年人口6%的不能自理老年人、残疾人居家生活护理和临终关怀服务问题。依托社区服务平台和网络，应用“96156”热线电话、“小帮手”电子服务器、社区呼叫系统、有线电视网络等技术手段，构建社区养老服务信息网络。

四是继续加快养老机构建设。认真落实《市养老设施专项规划（2010-2020）》，统筹城乡养老机构布局，建设城南敬老院和老年社区二期工程，每个区县均建立1所400张以上床位的区县级养老服务机构，完善扶持政策吸引社会资本兴办养老机构，加大乡镇敬老院建设的资助力度，加快城乡养老服务设施建设步伐，到“十二五”期末，全市养老床位新增5万张，总量达到12万张，百名老年人拥有床位达3.8张，其中，护养型养老床位占50%，基本满足4%老年人机构养老的服务需求。

五是培育三支养老服务队伍。一支专业化养老护理员队伍，由市属中专卫校、护校和其他有条件的机构开设护理员培训课程，完善培训、取证、上岗的全过程管理，实现每万名老年人拥有护理员数50人。一支居家养老（助残）服务员队伍，一支助老敬老志愿服务队。

六是完善老年医疗卫生服务网络。基本建立以市级老年医院为龙头，以区县老年医院为骨干，以社区卫生服务机构为基础，以综合医院老年病科、康复院、护理院、临终关怀院为补充的老年医疗卫生服务网络。全市老年病床位达到6000张，老年中长期护理床位达到5000张。强化社区卫生为老服务功能，为老年人提供诊断治疗、慢病防控、预防保健和健康教育等卫生服务，促进老年人身体健康。

七是优化老年人生活环境。加强对居住小区、园林绿地、既有道路、建筑物等与老年人生活密切相关的公共服务设施和老年残疾人家庭无障碍设施改造，推进无障碍交通设施与服务体系建设。开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建活动，努力将首都建设成为“老年友好型城市”。

（四）加强养老科技体系建设

按照“科技”建设要求，加强养老科技和信息化建设，构建养老管理和服务平台，提高养老工作效率，提升老年人科技养老体验。

一是建设老年人口管理和服务平台。依托市人口基础信息数据库、社区信息系统管理平台和民政公共服务信息化建设项目，加强老年人口信息登记和管理服务平台建设，研究整合老年人优待卡、养老（助残）服务券、高龄津贴和老年人补助医疗领取证的功能，提高老年养老工作效率。

二是建立养老事业发展决策分析系统。建立养老事业发展监测指标体系和数据库，为制定老龄政策和开展养老工作提供有力的信息化支撑。

三是大力发展老龄产业。坚持科技应用和创新发展，大力发展老龄产业，引进、开发适合于老年人使用的新产品，提高老年服务用品科技含量和养老服务科技水平，促进老年人共享科技进步和经济发展成果。

（五）加强养老文化体系建设

按照党的十七大提出的关于增强文化软实力建设、构建社会主义核心价值体系的要求，用养老文化引领首都老龄事业创新发展，将养老文化和文化养老相结合，创新养老理念，丰富养老文化内涵，大力弘扬积极老龄化、健康老龄化。

一是加大老龄事业宣传力度。发挥老龄文化的激励、导向功能，发挥各类媒体的作用，坚持开展年度万名“孝星”和千家为老服务先进单位评选表彰活动，通过开设专栏、专题、专版、专刊，加大对老龄化发展形势、老龄政策、老龄工作和社会为老服务典型人物和事迹等宣传报道力度，提高社会各界对老龄问题的认识，增强老龄意识和社会责任感，营造良好的尊老、敬老、爱老、助老、孝老社会氛围。

二是丰富老年人精神文化生活。完善老年人文化、教育、健身设施和场所，推出更多的老年文化产品和文艺作品，引导、鼓励、帮助老年人积极参加文化体育活动。加强老年教育，完善教育设施，整合社区教育资源，开展丰富多彩的老年文化活动和精神关怀、健康指导服务，推进老年文化教育事业发展，促进老年人身心更健康。

三是加强老龄工作职业道德建设。加强学习型机关建设和老龄工作宗旨教育，牢固树立全心全意为老年人服务的观念，树立良好的老龄工作职业形象，提升履职能力和管理服务水平，积极努力地做好老龄工作，充分体现老龄工作的价值取向和文化内涵。

（六）加强养老工作体系建设

理顺老龄工作体制机制，加强老龄工作力量，加大老龄事业投入，形成政府主导、部门协作、社会参与、全民关怀的老年人社会管理格局。

一是健全老龄工作体制机制。坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，充分发挥各相关部门的职能作用和各级老龄工作委员会协调决策、组织指导、督促落实作用，形成解决养老问题的合力，提高老年社会管理水平。

二是做强基层老龄工作机构。按照辖区老年人口数，适当配备区（县）和街（乡镇）老龄专职工作人员，落实工作经费和职责任务，改善办公条件，切实解决基层老龄工作部门设置不统一、关系不顺畅、职责不明确、工作不到位等瓶颈问题。

三是加强老年群众性团队建设。推进基层老年群众组织建设，引导老年群众组织规范发展，实现基层老年人协会城乡全覆盖。扶持建设十个市级老年社团组织，发挥示范引导作用，发掘和扶持百个区（县）、街道（乡、镇）组织建设较好、艺术水平较高、具有发展潜力的基层老年文教体专业团队和千个基层老年文教体活动基地，培育万名优秀基层老年文教体活动骨干。