地税局发票控管调研报告

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经省财政厅、省地方税务局研究决定，我省营业税起征点自2011年11月1日起调整为：月营业额20000元；按次（日）营业额500元；房屋租金月收入5000元。针对起征点额度越调越高，未达起征点纳税人越来越多，纳税人屯积转卖发票的可能性越来越大的情况，各地为加强发票控管，采取只要开具发票就要征税，或者改变征收方式实行按次征收，或者需要发票由税务机关代开等形式来杜绝纳税人转买转卖发票行为的发生。对于这些做法，笔者认为于法于理都有欠妥之处，值得商榷。

一、提高起征点意义重大

（一）提高起征点是鼓励和支持非公有制经济发展，促进就业和再就业，扶持弱势群体，促进社会和谐的重要举措，也是加快发展服务业，促进产业结构优化升级的重要途径。

（二）提高起征点是保障和改善民生，合理增加城乡居民特别是低收入群众收入，调节分配差距，让改革发展成果更加广泛地惠及全体人民的重大举措，并有力地推进社会公平。

（三）提高起征点是国家鼓励小企业、微企业和个体工商户做强做大，增强经济发展后劲，以及放水养鱼，涵养经济税源，促进税收可持续增长的需要。

二、税务部门应当维护或保障纳税人的法定权利或义务

（一）《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条第二款规定：“单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”。即纳税人具备了销售商品或提供了经营服务这一法定条件，就有据实开具和使用发票的义务；消费者应有取得发票的权利。

（二）《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章印模，向主管税务机关办理发票领购手续”。即纳税人依法办理了税务登记证、有合法的身份证明和符合规定的发票专用章印模，就有领购发票的权利，税务机关应当为其办理发票领购手续。

第四十三条规定：“税务人员利用职务之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家规定进行处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、正确处理好落实优惠政策与规范管理的关系

（一）要立足大局和国家战略高度提高认识。经济是税收之源，民生之本；税收是经济发展之果，民生改善之器。当前，大中企业提供的税收虽然在税收总量中占有绝对优势，但千千万万的大中企业都是从众多小型、微型企业或者个体工商户发展壮大而来,而且众多的小型、微型企业或者个体工商户为大中型企业提供专业化的配套服务，并且提供了80%以上的就业岗位。因此，这些小型、微型企业或者个体工商户既是国家稳增长、保民生、促和谐的出发点和落脚点，又是国家控物价、扩内需、促发展的重要战略目标。税收是国家宏观调控的重要手段，通过提高起征点和免收小型企业、微型企业发票工本费，也是税务部门站在国家发展大局的高度，实现国家发展战略目标的具体体现。因此各级税务部门必须不折不扣，原汁原味地落实好各项税收优惠政策，大力支持小型、微型企业和个体工商户健康、稳定发展。

（二）要把宣传工作做到“家”。税收政策宣传是税务管理工作十分重要的内容。通过各种媒介宣传税收优惠政策，虽然有广度，但没有深度；虽然能体现国家的人本关怀，但缺乏思想和情感的交流与互动，宣传效果大打折扣。因此，在较多的情况下应主动把税收优惠政策送上门，在送的过程中不仅能释民惑、聚民心、解民难；而且还可以明利弊、筑防线、促诚信。如起征点的提高是国家的惠民政策，宣传中使纳税人知晓这一点还不够，还必须提醒纳税人在享受国家优惠政策的同时，还必须遵守《中华人民共和国发票管理办法》及其相关的税收法律法规，依法依规使用发票和申报纳税，否则将会受到法律法规的惩罚。只要宣传到家，解释到位，应当相信大多数纳税人都会诚信守法的。

（三）要规范税收定额管理。《中华人民共和国税收征收管理法》、《个体工商户税收定期定额管理办法》以及有关税种的实体法，分别对核定征收和定期定额管理的有关条件、方法和要求都作了明确的规定，操作性也很强。但由于工作责任心不强，工作作风不踏实，甚至囿或于人情关系或贪欲，核定税款中调查失真、民主不实、阳光不足，税负不公、弄虚作假现象还不同程度的存在，导致纳税人在享受税收优惠期内核定营业额大大高于实际营业额，进而套取大量发票进行倒买倒卖，不仅扰乱了税收征管秩序，而且造成了国家税收的流失，征纳双方都面临极大的税收风险。因此，要使纳税人的行为规范，首先必须规范自己的管理行为，切实改进工作作风，增强工作责任心，严格执行好税收法律法规，尽量使纳税人的核定营业额与实际营业额相符，并确保纳税人真实业务所需的发票供应。

（四）要改进发票管理方式。原则上核定多少营业额，就必须保证供应纳税人多少发票，当纳税人有超定额发票需求时，开票即补税。如果连续三个月超定额的，应即刻重新核定定额，并重新作好票量鉴定。此处所说按定额全额供应发票，并非一次性将当月发票全部供给纳税人，而是要结合“交旧购新”“验旧购新”“批量供应”等方式，将纳税人当月可供发票实行“总额控管、分次限量、交（验）旧购新”的方式进行管理，同时不论手写发票还是定额发票或者是机打发票，都必须在存根联上标注客户名称，同时要根据《发票管理办法》第二十七条的规定，要求用票单位和个人建立发票使用情况登记制度，设置发票登记簿，并在“交（验）旧购新”时报送《发票使用情况报告表》。切忌借减轻纳税人负担之名把基本的法定程序和法定手续都简化了，如此就枉谈税收的规范化、科学化精细化管理了，这也是工作飘浮、责任心不强的表现了。当然，我们可以借助信息化手段，把手工抄录抄报数据转化为自动生成电子数据，并通过网络进行传输来真正减轻纳税人负担。

（五）要在巡管、检查和税务稽查中重视发票管理。发票是信息管税的重要数据资料，也是巡管工作的主要内容和税务检查、税务稽查的核心资料。《税收管理员制度》和《税务稽查工作规程》明确规定“巡管要巡票”，“稽查必查票”。综观纳税人种种偷逃税手法，主要方法是：收入不开票，开票少入账，虚开发票多计成本或者虚报冒领，关联企业利用发票转移收入、成本进行避税，以及“双定”户恶意不开票而转买、转卖谋取非法利益等等。如果巡管不管票，稽查不查票，那么巡查巡管工作和税务稽查工作就失去了他的本质意义了。当然，巡（检）查或稽查都是一种手段，目的在于对巡（检）查中发现的问题通过依法依规进行处理时，促进纳税人守法经营，遵章纳税，从根本上杜绝税收风险向司法制裁风险转移。

基于以上三方面的认识，笔者认为，税收工作既要立足当前，更要着眼长远；既要严格管理，更要落实惠民政策。让税收的聚财功能、调控功能、社会保障功能在实现稳增长、控物价、调结构、惠民生、扩内需、促和谐的系统性目标中释放出应有的作用。