档案行政执法现状调研报告

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《档案法》是我国档案事业的最重要法律，是各级党委和政府加强档案事业的根本依据，是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。要使《档案法》贯彻实施真正落到实处，那么档案执法就显得尤为重要。什么是档案行政执法呢？档案行政执法是国家档案行政机关在档案行政管理领域内，通过行政监督检查等具体的行政行为实施《档案法》等国家法律的活动，是保证档案法规得到实施，收到实效的关键，是档案法制工作的中心。十年来贯彻实施《档案法》的实践证明，依法治档，对档案事业的发展起到了巨大的推动作用，但是宣传仅是手段，只有通过执法来推动我国档案事业沿着法制轨道健康发展才是目的，那么执法工作做得如何？笔者经过对《档案法》的学习，并结合远安县档案工作实际和档案法制宣传，就档案执法现状与对策谈谈个人的认识。

一、档案行政执法的现状

《档案法》颁布实施二十年了，在这二十年中，各级档案部门开展了多种形式的宣传教育活动，全社会档案意识得到了普遍提高，领导带头学，文档人员自觉学，现已形成了风气。各地结合实际，成立了档案行政执法领导小组，配备了执法人员，并建立了档案行政执法责任制体系，开展每年一次的档案执法大检查，使档案事业取得长足的进步，仅以远安县综合档案馆的发展为例：截止2007年底，馆藏档案资料为59432卷（册），馆库面积为2277平方米，档案馆工作人员为16人，其中中专以上文化程度15人；计算机、照相机、复印机、去湿机等设备40台（套），年事业费50余元，这些成就的取得，莫不归功于坚持依法治档。

然而，透过色彩纷呈、层出不穷的档案法规体系的万花筒，我们却不忍看到档案执法实践的另一番情景。《档案法》颁布实施后，尽管全国上下，尤其是档案系统内部经历了一场档案法制与宣传的大洗礼，但令人遗憾的是吼声大、调子高而实质性动作小或少，“光打雷不下雨”的现象却在一定程度上普遍的存在着，据调查了解，远安县自1988年至今，从未真正意义上查处过一起档案违法案件，也很少在新闻媒体看到“暴光”案件。如果说档案违法案件少或根本没有，说明档案行业形势一片大好，是令人庆幸的。那么档案违法案件查处少或根本没有而档案违法现象却屡见不鲜的情形则是令人忧虑的。在现实工作中，我们稍加留意就不难发现大量档案不法行为的存在。诸如私自携带档案外出，档案材料被据为己有等现象已见怪不怪，而损毁档案的大案要案也偶有发生。存在这些问题的主要原因有以下几个方面：

（一）执法观念意识薄弱

改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立，要求档案局转到依法行政的新型轨道上来，实现这一转变并非易事。由于受历史原因、地理环境、经济发展的不平衡等因素的影响、传统计划经济对思维的禁锢，科技文化水平的制约，使档案执法人员尚未能从陈旧管理模式及时转变到新型的“依法治档”法制轨道上，总期望大家都能自觉地学法、懂法、守法而不积极进行《档案法》的宣传。重业务活动、轻法制建设，重实体、轻管理，重指导、轻监督的观念仍还存在。一些监督、指导的方法、手段，还没有完全与法制融为一体，工作中运用更多的是行政手段，而不是法律手段，操作上也跳不出面对面指导，甚至是亲自动手，充当“高级小工”，更为突出的问题是，档案部门的法制建设在很大程度上仅是停留在着力于档案法制宣传的社会效应上，以期实现全社会的自觉守法，而忽略了档案部门执法主体的能动性和执法必严的积极效应，从而未能确立起使社会自觉守法与主动执法“双管齐下”的正确思路，长此以往，便促成了档案部门和档案执法人员执法意识薄弱的现象。

（二）档案行政执法有畏难情绪，执法力度小

《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政复议法》颁布后，特别是《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》修改后，档案行政执法队伍中有相当一部分人仍然存在着畏难情绪，特别是对一些大案要案，由于涉及面宽，处理难度大而难免介入一些消极的风险意识，害怕当被告，害怕承担档案行政处罚赔偿后的追偿责任，因而不敢依法大胆开展工作，出现了“该管不管、管而不力”的现象，导致执法不力，执法不严的问题不同程度地存在着，使违反档案法规的现象尚未得到有效遏制。

当前，全县没有以《档案法》为核心，以《湖北省档案管理条例》为依据，具体细分制定出适合本地区特色的档案管理办法、实施细则等配套法规，只注重宏观调控，不注重微观管理，致使管理体制不顺。又由于档案执法工作面广量大，档案违法行为本身带有隐蔽性等客观原因，加之执法人员缺乏实践经验，造成执法主体意识不强，使工作处于被动。日积月累，少数部门就放松了这一项工作。档案执法人员执法措施不力，对违法现象“心太软”，只以批评教育为主，不了了之。另一方面档案行政部门忙于业务建设，忽视了执法，导致执法力度小。

（三）执法队伍力量不足，素质不高

全县档案执法人员少，缺乏法律方面的专业人才。大多数档案执法人员是兼职，岗位频繁变动，没有更多的精力和时间去学法、懂法、执法，忽视了必要的系统学习和档案执法专门培训机会，从而制约了档案队伍作用的发挥。即使开展学法活动，也只局限于对法律条文的学习，而且涉及面不宽，对研究如何运用这些法律去行使执法职能的深度不够，实践经验积累不多，对其内涵和外延领会不全，运用能力低下。如远安县档案局，现有在职干部16人，真正从事档案业务工作的6人。近年来，随着档案事业的不断发展，档案机构数量大增，而档案部门的人力却很有限，往往一个人要负责几十个单位的业务指导与监督工作，加之档案工作程序多、繁琐，随意性大，工作很难做细，使得档案执法落后于其它工作。

从远安县档案行政执法领导小组成员来看，6人中具有大学本科学历1人，专科5人，专业技术职务馆员3人，助馆2人，1人仅参加过县政府法制部门举办的行政执法培训，还从未参加过档案法专业培训。一个合格的档案执法人员起码是一个熟悉档案工作的人，一个通晓档案法规的人，一个有法律基础知识的人，但就目前档案界的现状看，以上三个条件具备的人实在不多。

（四）法制宣传力度小

档案法制宣传是一项十分重要的工作，然而，在现在的电视、电台、报刊、杂志上很难看到或听到有关档案工作方面的报道。从客观上讲，党委、政府的中心工作是抓经济建设，重点也放在经济建设上，而档案工作只是整个系统工程中的一个子系统，日复一日，年复一年都是那几项工作，没有什么新事物，相对而言不怎么重要，使得宣传媒体就很少采用档案工作方面的稿子。另一方面，档案部门全靠财政拨款，经费紧缺，没有条件购买先进的宣传设备，使宣传形式单一，还停留在表面，难于适应社会主义市场经济体制下出现的新问题、新情况及档案工作日益发展的需要。特别是对当前农业、农村档案工作，宣传力度更不够，没有深入到基层给农民现身说法，农民也就难以真正体会到档案在经济建设和农村经济发展中的重要作用。

二、加强档案行政执法的对策

目前，档案执法落后的现象愈加明显地阻碍着档案法制建设整体水平的提高，影响和制约着档案法制化进程和整个档案事业的发展，为此，切实改变档案执法落后的现状，已成为档案部门和档案工作者的当务之急。

（一）强化档案执法观念

要强化档案执法工作，首要的就是要强化档案执法观念。就目前县级以上档案行政管理部门的情况来看，似乎大家已经意识到要依法治档，强化档案法制观念，但这一观念，很不完善。为了完善档案执法观念，档案部门首先必须加快自己从行政管理向依法管理的转变，正确区分依法管理和业务指导的界限，明确什么事情由执法来保证，应提到执法的高度去认识和对待，什么事情只是在依法治档正常秩序下的业务指导，需要给下属单位以具体的帮助。其次是在档案执法中要消除等级观念。档案行政管理部门与其他机关在行政格局上尽管是平级的，但它是代表本级政府行使档案管理职权，并按照国家《档案法》依法行政的，对某一件具体事情如确有违反档案法规，那么档案行政管理部门的人员进行监督和执法时，不管对象是谁，都有全面行使档案执法权。

（二）加强学习，积极宣传，做到家喻户晓

要让大家清醒地认识到，依法开展档案事业的管理，并不是领导者的个人意志，而是必须遵循和照办的法律行为。作为档案行政管理部门，应抓住机遇，见缝插针、深入持久地开展学习、宣传《档案法》的活动：一是要利用各种宣传媒介，广泛持久地开展宣传工作。各级档案主管部门，要主动争取党委、政府的领导及宣传、新闻部门的支持，在各项重大政治活动中，通过各种形式，广泛宣传《档案法》，扩大档案工作的影响；而是要充分开发利用好档案信息资源，把各级档案馆建成进行爱国主义教育和革命传统教育的基地，使各级领导和社会各界认识到档案工作的重要性；三是要宣传在执法过程中正、反两方面的典型，使当事人受到教育和触动，以显示法律的严肃性；四是在全民普及法律常识的教育活动中，要把《档案法》纳入本地区“四五”普法的总体规划当中，列入依法治县的工作当中。要积极地承担任务，并踏踏实实地做好工作，使《档案法》的学习、宣传、贯彻、落实有更大的力度和反响；五是在实行科技、卫生、文化“三下乡”活动中，加入档案法律法规的宣传，使广大农民增强档案意识，逐步养成积累档案、利用档案的习惯；六是要把档案报刊的征订工作当做深入学习，广泛宣传《档案法》的有利措施。

（三）加强档案执法力度，有力地保障档案事业健康发展

档案执法不能“一事一时”，应树立紧迫感，必须常抓不懈，并且要抓好、抓牢、抓细。档案行政管理部门应结合实际，大力推行档案执法普查制度，建立健全与《档案法》、《湖北省档案管理条例》相配套适合本地区行业特色的规章制度，定期或不定期开展档案行政执法检查，进一步增强社会档案意识和法制观念。执法检查的重点是：一是检查档案工作是否列入本单位的工作计划；二是检查在档案的收集、保管、利用方面的状况；三是检查档案工作“人、财、物”三落实情况，是否适应档案工作发展的要求；四是检查是否有违法现象。对在检查中发现的违反档案法规的任何问题，都要按照档案法规条文的规定，认真研究，分析违法程度，既要严密，又要严谨；既要体现法规的严肃性，又要体现法规的科学性，做到公正执法。

档案行政执法管理部门应把违法案件的查处放在首位，抓住典型案件为突破口，不怕打恶战，为档案执法突破固有劣势迈上良性发展轨道铺平道路，从而加大执法力度。在执法措施上，把握好度，采取正面教育与反面警示的方法，使人们了解什么该做，什么不该做，应该怎么做？自觉养成遵纪守法的习惯。工作中要正确处理好档案执法与档案业务工作的关系，做到“两手抓，两手都硬”，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

（四）建立健全专门机构，充实人员，加强执法学习与锻炼，提高执法水平

档案行政管理部门作为档案执法主体，就应该施行其档案执法责任。首先是健全执法组织，为了强化档案执法工作，有必要在县级以上档案行政管理部门建立专门的档案执法机构，以建立一支基本的档案执法队伍，档案部门应根据国家档案局的统一部署和档案执法活动客观需要，积极向上级领导和人事部门争取编制和经费，设置稳定的专门法制机构和人员，配备必要的物质条件，形成完善的档案行政执法网络，并通过选派执法干部进修，易地交流学习等途径和不断地总结执法实践经验教训，来提高干部的执法水平。在执法工作的组织实施中，应较其他工作更强化实行目标责任制，明确档案部门法人即是档案执法工作的第一责任人，法制机构和执法人员为第二、三责任人，把执法责任层层分解，使之明确，落到实处。同时以责、权、利相统一的原则，做到考核目标明确、奖惩兑现，将档案执法工作纳入良性运作机制，从而在有效的组织保障下增强执法战斗力。

执法队伍素质的高低直接影响档案执法的效果，因此，应努力建设一支战斗力强的干部队伍。要加强档案执法人员的政治思想教育，树立正确的世界观、人生观和价值观，增强责任心和事业心，努力实践总书记“三个代表”的重要思想，树立责任意识、服务意识、奉献意识和创新意识，广泛汲取相关学科的知识，加大专业法律知识学习的力度，增强理论功底，在实践中总结经验，积累经验，用足、用活、用好法律法规，把档案执法人员建设成一支政治理论水平高、业务知识精、敢于执法、严于执法的高素质干部队伍。

（五）搞好档案执法必须勇于查处违法案件

档案行政执法，目的是增强社会档案法制观念，制止档案违法行为，提高社会档案意识。从严查处，就是要做到违法必究，只有这样才能提高全体公民自觉守法，才能保证《档案法》顺利实施。坚持违法必究，严肃查处档案违法案件，是加大档案执法力度的重要环节，是维护《档案法》严肃性和权威性的重要体现。要做到从严查处，就要注重事实依据。档案违法案件的发现是多渠道的，有在档案执法检查中发现的，也有通过举报、控告等渠道发现的等。无论那种情况，都要认真对待，严肃查处，都要及时立案，调查取证，真正做到违法事实清楚，处罚程度合理。

一手抓建设，一手抓法制，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。档案事业作为社会主义各项事业不可分割的一部分，在社会主义现代化建设中有着不可低估的作用，关系着我国文明、进步的历史留下永恒记忆的大问题。因此，必须进一步依法加强管理。档案局作为法定的行政机关，法律已赋予其在档案领域行政执法的主体资格，面对新形势、新情况、新问题的挑战，一定要不辜负同志的谆谆嘱托“认识到身上担负的历史责任”，切实加强和改善档案行政执法的实际行动，繁荣和发展我国社会主义档案事业，更好地为社会主义现代化建设服务。