防汛抗旱面临问题调研报告

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防汛抗旱，事关人民群众切身利益，事关经济发展和社会稳定，是一项关系全局的重要工作。由于我县区位、地貌、气候三大特殊性，决定了易涝易旱特别是易受洪水威胁的基本县情，多种自然灾害并发是我县防汛抗灾的显著特点。如何进一步抓好防汛抗旱，确保人民生命财产安全，努力减轻水旱灾害损失，始终是我县一项艰巨而繁重的工作。本文从全县防汛抗旱现状出发，对水旱灾害防御能力作了基本评价，分析了存在的主要问题，并有针对性地提出了今后防汛抗旱工作的主要任务和措施建议。

一、我县水旱灾害防御能力基本评价

㈠、防洪能力为防御一般洪水。县内溪河众多，纵横分布。据统计，全县共有中小河流46条，总长度达700余公里，是全省溪河较多的县市之一，其中流域面积在20平方公里以上的河流有27条，长达530.4公里。沮、漳、西河自北向南纵贯全境，总流程达143公里，为县内三大主要河流。自上世纪90年代以来，我县通过兴建护岸、疏浚河道、加固堤防等措施，对中小河流进行了规模治理。1999年至2002年，我县投资3177万元分四期建成鸣凤城区防洪堤4381米，整治城南、城北排洪沟1870米。2005年至2006年，我县对旧县陈家堡、洋坪双路、中心小学、东坪堰等4段600米护岸进行了整治加固，使有设堤防提高到5%。在溪河治理上，我县先后兴建了鹿溪河董家段、罗汉峪河徐家棚段、五里河芭芒店段等河堤，长达8.6公里。随着西河上游天福庙、玄庙观和上游峡口电站的建成，工程削峰、调洪功能的日益显现，、西河的防洪能力有了较大提高。加之全县水库、堰塘的总库容达3337.4万立方米，防洪库容近547.6万立方米，初步形成了由水库、堰塘、堤防、排洪沟等组成的防洪工程体系。2006年，全县水库、堰塘累计拦蓄洪水7381万立方米、调洪369万立方米，防洪减灾效益达到6300万元。总体评价表明，县内主要河流已基本具备防御一般洪水（即5至10年一遇）的能力，城区防洪标准由原来的10年一遇提高到20年一遇。

㈡、抗旱能力为抗御中等干旱。建国后，历届县委、县政府把发展农田水利事业、提高抗旱能力作为经济社会发展的重点，恢复、整修、扩建和新建了大量的抗旱灌溉设施。“十五”时期以来，全县又先后实施了山区人饮解困、农业节水灌溉、末级渠系节水改造、农村饮水安全等重点抗旱饮水工程建设，全县综合抗旱能力有了显著提高。目前，全县共建有各类小型水利工程11765处，其中小型水库52座，堰塘9284口，引水堰渠820条，提水泵站122座，集镇自来水厂9个，山区人饮工程1478处。蓄、引、提水能力达8890.8万立方米，有效灌溉农田12.48万亩，饮水受益人口13.68万人，同时全县还完成末级渠系节水改造95.06公里，新增节水灌溉面积967公顷。基本形成了以小型水库为龙头，以东干渠等引水工程为骨干，以沟凼、堰塘、提水泵站为补充的水利灌溉体系和以集镇、村级水厂、单户天河水窖为主要形式的人畜饮水保障体系。2006年，全县各类水利工程累计提供工农业生产和城镇居民及农村生活用水6493.5万立方米，其中农业抗旱灌溉用水6456.8万立方米，城镇居民及农村生活用水36.25万立方米，抗旱减灾效益达2100万元。总体评价表明，全县大部分地区已基本具备抗御中等干旱的能力，即遇中等干旱年份工农业生产和生态不会受到大的影响，可以基本保证城乡供水安全。

㈢、防汛抗旱工作体系基本建立。一是有健全的指挥网络。全县建有县、乡镇、村和工程管理单位四级防汛抗旱指挥网络，并有明确的责任分工。同时承担有防汛抗旱任务的部门和单位也都设立了相应机构，按照部门职责分工，具体负责领导、组织、参与本单位和全县的防汛抗旱工作，为防汛抗旱提供了强有力的组织保障。二是有完善的工作机制。各级各部门按照防汛抗旱“八到位”的要求，认真落实以行政首长负责制为核心的各项责任制，狠抓工程准备，抢险劳力、物资器材的落实，各类预案的编制、修订，不定期地开展汛前、汛中安全检查，发现问题及时解决，形成了较完善的防汛抗旱工作机制。三是有科学的工程调度管理体系。县防办、水利和工程管理单位加强工程日常管理，严格执行各类预案和水库度汛计划。遭遇洪水和干旱时，坚持统筹兼顾，科学调度，合理运用水库、堰塘等防洪灌溉工程，最大限度地拦蓄洪水、削减洪峰，同时利用雨洪资源做好抗旱水源的蓄水保水，充分发挥了水利工程的防洪减灾作用。四是有较强的抗洪抢险能力。在抗洪抢险、抗旱救灾的过程中，各级党委、政府主要领导身先士卒、靠前指挥，积极动员和团结全社会力量共同抵御水旱灾害。各级党组织发挥战斗堡垒作用，武警官兵、公安干警和基层民兵发挥突击队作用，各成员单位密切协作，合力抗灾，使防汛抗旱工作的各个环节形成有机整体，防灾抗灾的综合能力有了显著提高。

二、存在的主要问题

防洪标准低，病险隐患大。在县境长达63公里的流程中现有95%的河岸仍未设防，河段崩岸、淤积严重，河势游荡剧烈，防洪标准较低。上游峡口水库虽对下游有一定的削峰调控作用，但调节能力仅为1000万立方米，遇到大流量下泄时势必进一步引起河势变化，堤岸冲刷，加剧崩岸频发，影响防洪安全的压力依然很大。全县现有的水利工程设施大多修建于上世纪60～70年代，受历史条件限制，普遍存在建设标准和质量不高，配套设施不完善，加之工程自然老化，年久失修，渗漏、损毁严重，长期带病运行，防洪能力低。据统计，全县52座水库中仍有30座水库为三类病险水库，占到水库总数的58%，同时水库、堰塘淤积严重，平均淤泥厚度在1～3米以上，已减少库容200万立方米。东干渠担负着灌区内重要的排洪灌溉任务，在长达56.74公里的干渠中，现仍有36.74公里尚未脱险，安全隐患较为突出。

水资源短缺，抗旱能力不强。一方面面临资源性缺水。尽管沮、漳、西河流经我县，境内溪河纵横，但过境客水在现有条件下可利用率不高。县内中小河流年径流水资源为7.15亿立方米，人均、亩均占有量处于全市中下等水平，利用率不足1%，而且还存在分布不均。另一方面面临工程性缺水。全县现有的水利工程灌溉体系虽可控制57%左右的农田，但保证率不高，仍有9.39万亩的农田缺乏灌溉设施。特别是抗旱应急工程不足，许多地方控制性骨干工程少，设施不配套，难以发挥有效的抗旱作用。据统计，建国以来的58年间，全县共有18年发生中等程度以上的旱灾，平均3年一次。2000年以来，我县有4个年份发生了较重或严重的干旱，发生的机率由前50年的四年一次，缩短为两年一次，危害的范围也由主要影响农业、农村生活用水，发展到直接影响工业生产、城镇居民生活、生态环境等多个领域，涉及范围广，影响行业多，造成的经济损失巨大。

麻痹思想重，责任意识不强。我县有近10年未发生较大洪水，加之连续多年的水利建设，我县防洪抗灾能力有了一定提高，因此部分干部群众还不同程度地存在麻痹思想和侥幸心理，导致对防汛抗旱工作极端重要性认识不够，责任意识不强。加之乡镇、村领导调整较为频繁，出现的新手多，存在工作情况不熟悉，组织领导衔接不够，缺乏必要的专业技术知识和实战经验，工作难以到位。

人为设障严重，清障难度大。由于少数干部群众法制观念不强，加之乡镇与部门、部门与部门之间衍接不够，缺乏有效的日常监管措施，致使少数群众在东干渠渠堤擅自挖土或种植作物；少数单位或个人未征得水利部门同意，擅自在行洪河道植树、建厂建房，乱挖乱堆，任意设障，破坏侵占河道和损坏防洪设施的现象时有发生，直接影响了河道行洪安全。上述违法行为一旦形成事实，由于涉及到当事人利益，清障执行难度大。

预警水平较低，基础工作不实。在预测预报方面，有时精准度不够、预警时间不长，特别是中长期预报，受到现有科技水平的限制，准确率比较低。旱情监测预测系统尚未完全建立，旱情动态主要靠上报统计和分析气象、水文资料，没有科学监测手段，指导准确性不够。同时也还存在防汛预案不详实，不科学，操作性不强，宣传落实不够；防汛物资器材及劳力存在少量缺口；已发现的险情隐患不能及时得到根治消除；基层防汛技术队伍力量薄弱；重大汛情、险情、灾情上报不及时，信息不完整等基础工作不实问题。

三、做好防汛抗旱工作的措施

㈠、大力推进防汛抗旱“两个转变”。由控制洪水向洪水管理转变，单一抗旱向全面抗旱转变，是对我国传统治水思路的历史总结和升华，是坚持科学发展观的具体体现，是保障经济社会全面、协调、可持续发展、构建和谐社会的必然要求。推进两个转变，必须把确保人的生命安全、饮水安全作为头等大事，在工作取向上，要改变人水对立的传统模式，尽快树立起人水和谐，洪水也是资源的新理念，既要防止水伤人，又要防止人伤水，尽可能地利用雨洪资源；在工作措施上，要改变单一防守、单一抗旱的传统模式，做到既注重防守，又注重给洪水出路，不断提高洪水的可控可管可用度；在抗旱中要不断优化配置水资源，尽可能满足城乡生活、生产用水需求，兼顾生态用水，不断拓宽抗旱领域。总之，要通过大力推进两个转变，紧紧围绕以人为本这个主线，理性协调人水关系，承担适度风险，在保证安全的前提下，最大限度地开发利用洪水资源，通过洪水管理和全面抗旱，最终实现人水和谐，尽可能减轻水旱灾害损失，促进人与社会、人与自然的和谐发展。

㈡、全面加强防洪抗旱工程建设。坚持夏汛冬防，夏灾冬治，把防洪抗旱工程作为冬春水利建设的重中之重，大力开展农田水利基本建设。一方面，要抓好马渡河水源工程、农村饮水安全、末级渠系节水改造、山区抗旱水池等在建工程的建设管理，确保工程质量，长期发挥工程效益；另一方面，要继续加大鸣凤城区防洪工程延伸段、河岸整治、东干渠灌区和张桥、友谊、斗巴沟水库除险加固、晓坪和泥龙水库灌区节水改造等重点项目的对上争取工作，力争项目早日付诸实施。由于全县水利工程点多面广，历史欠账多，还有相当一部分水利工程险情隐患仍未完全消除，因此，各地要结合汛前、汛中检查出的问题，以抢险的精神抓紧险工险段的整治，绝不允许有险不整，带险入汛。在整治工程明险的同时，还要特别注意消除工程隐患，对影响防洪安全的水井、钻孔，要坚决予以封堵；对影响工程安全的蚁穴，要灭杀处理，以防后患。通过全面加强防洪抗旱工程建设和各类工程整险除险，不断提高抗灾减灾的综合能力。

㈢、着力加强应急管理能力建设。按照《防洪法》和《国家防汛抗旱应急预案》的要求，进一步强化防汛抗旱组织管理，逐步建立起机构健全、管理有序、运转高效、程序规范的防汛抗旱组织体系和统一领导、统一指挥、统一调度的运行机制。要充分发挥各级防办的综合协调职能，加大组织协调力度，调动各成员单位参与防汛抗旱工作的主动性和积极性，充分发挥各成员单位作用，形成管理规范、协调有序、权责明确、步调一致的联动机制。要不断改善防汛抗旱检查方式，注重检查的针对性，实效性，切忌检查流于形式。要坚持防汛抗旱两手抓，以落实防汛抗旱责任制，修订完善各类预案、集镇应急供水方案和加强工程用水调度为重点，增强防汛抗旱的应变能力。一旦发生大的汛情、险情和水旱灾害，要把确保人民群众生命安全和生活用水放在首位，加强多部门联合会商，及时作出工作部署并采取断然措施，确保人员和用水安全。要继续加强各级防办能力建设，及早理顺防办机构，开展防办规范化建设，使之与所履行的职责相适应，绝不允许出现汛前凑班子、汛后散摊子的现象。要努力增加防汛抗旱的经费投入，制订、完善资金管理和使用的各项制度，做到工程安全、资金安全和干部安全。要关注防汛抗旱的社会属性，更加注重调动社会力量，研究建立有效的社会保障机制，大力推行洪水保险、旱灾保险，逐步完善防汛抗旱社会化保障体系。

㈣、不断提高防汛抗旱保障能力建设。一是要严格落实责任制。制订和落实责任制是防汛抗旱工作的核心，也是《防洪法》对各级政府和相关部门提出的明确要求。县、乡镇要根据每年人事变动和工作需要，及早调整充实防汛抗旱指挥机构，将以行政首长责任制为核心的各项责任制落实到每处水利工程、险工险段和山洪地质灾害点，落实到相关部门，实行分级公示，接受群众监督。同时还要规范工作程序，明确各部门职责和任务，提高防汛抗旱的整体效能。要不断健全完善防汛抗旱监督机制，加强责任制落实情况的检查，建立考核评估和责任追究制度，提高各级各部门贯彻防汛抗旱责任制的自觉性和责任感。按照分级管理，分级培训的原则，加大对防汛“五大责任人”的培训力度，努力提高行政首长指挥决策水平和应对突发事件的处置能力。

二是要加强“三预”建设。“凡事预则立，不预则废”，防汛抗旱工作更是如此。加强“预案、预报、预警”建设，对于减轻水旱灾害损失，确保人民生命财产安全具有极为重要的作用。首先，要建立防汛抗旱预案体系。认真总结编制预案的经验，结合经济社会发展和水利工程运行现状，及时修订完善各类预案，使其更具有针对性和可操作性，形成较完整的防汛抗旱预案体系。同时还要狠抓预案落实，经常性地开展预案演练，特别是涉及跨多个行政区域和多个部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。其次，要努力提高预报水平。充分利用当前先进的科学技术，加强天气雷达应用系统建设，以提高防御重大洪涝和干旱灾害的超前性、预见性。不断优化洪水预报、调度模型，提高预测预报精度和准确性。特别是要加强暴雨的定点定量定时预报，满足防御山洪灾害的实际需求，为科学调度和指挥决策提供重要依据。第三，要大力加强预警工作。各地要结合实际，大力加强预警系统和设施建设，并向社会公布预警方式，一旦出现险情，及时启动预警系统，及时转移危险地区的群众，最大限度地减少人员伤亡。

三是要认真落实抢险劳力和物料。针对我县农村劳力外出打工多的实际，广泛开展宣传发动，按照预案要求，认真组建一、二、三线防汛抢险队伍，并实行登记造册，逐个落实，绝不允许出现防汛队伍挂空名的现象。同时要根据汛情的发展，按照防汛预案的规定，科学调配防汛劳力。要继续搞好军民联防、警民联防，在防洪任务重的地方，要组建以武警官兵、公安干警和基层民兵为主的快速抢险突击队，一旦出现险情，随时赶赴抗洪一线参与抢险救灾。对防汛抢险所需的物资器材，要认真组织清仓查库，根据物料损耗和消耗情况，按照分级负责的原则和规范储备的要求填平补齐，足额到点到位，严禁挪用，确保调得出、用得上、抢得住。此外，还要抓好水文雨量测报站点、防汛通信、交通设施的维护和管理，务必确保防汛信息、指挥命令和人员物资转运畅通无阻，以应抢险急需。

四是要加大依法防洪和科技创新力度。首先，要依法清障。按照“谁设障、谁清除和属地管理”的原则，加强各辖区内的溪河清障工作，彻底清除行洪障碍，恢复河道原有行洪断面，保证水畅其流。对拒不清障的要组织力量强行拆除，并依法追究当事人的责任。其次，要依法管护。工程管理单位要加强对水利设施的管理，落实好建设、管理、巡查、防守、抢险“五位一体”的防汛措施，明确职责，到岗到位，加强监测，精心守护，确保水利工程安全。第三，要依法缴费。依法缴纳防汛费，是每个公民应尽的法定义务。水利部门要严格按照《省防汛费征收管理办法》的规定，加大征收力度，确保应收尽收，为防汛抢险提供了资金保障。同时，还要加快防汛抗旱科技创新体系建设，积极推广新技术、新工艺、新材料，探索新理论、新方法，努力提高水旱灾害预测预报、信息处理、调度指挥、防守抢险和灾后评价等科技水平，建立信息共享、数据准确、反应灵敏、传输迅捷的防汛抗旱信息平台。

五是要严格防汛抗旱工作纪律。严格组织纪律。严格实行下级服从上级，小局服从大局，局部服从全局，决不允许政令不通，各行其是，各自为政的现象发生。严格值班纪律。每年汛期（5月1日至10月15日），各乡镇和责任单位要随时处于临战、备战状态，严格实行24小时值班制度，密切注意防汛抗旱动态，及时掌握汛情、险情、灾情，随时做好组织协调、物资调度和抢险救灾准备。严格报告纪律。按照分级负责、逐级上报、归口上报的原则，及时、快捷、准确的报告各地的汛情、险情、灾情，重大汛情、险情、灾情对外，实行新闻发言人制度，统一宣传口径，避免造成工作被动。严格督办纪律。各地和相关部门要采取专班督办、新闻督办、专题督办、舆论督办等多种形式，推动各项防汛抗旱工作措施的落实。对督办检查出的问题，要公开曝光，通报批评。对出现重大隐患又不及时整改的单位和人员，要按照有关规定进行严肃处理。严格救灾纪律。一旦出现险情、灾情，各级各部门党政一把手要亲临一线，坐镇指挥，与广大人民群众同舟共济，共同抗灾，努力把灾害损失降到最低限度。

六是要大力开展防汛抗旱宣传教育。防汛抗旱工作牵涉部门多，涉及社会面广，良好的宣传教育是提高防汛抗旱工作效能的重要基础。各地要利用广播、电视、互联网等新闻媒体，广泛宣传和普及防汛抗旱知识，增强社会公众参与防汛抗旱减灾的责任感和使命感，提高自救互救能力。要大力宣传防汛抗旱动态和抢险救灾先进典型，进一步动员广大人民群众积极参与防御水旱灾害斗争。要深入宣传防汛抗旱各类预案，做到家喻户晓，人人皆知，出现汛情、险情时，确保抢险及时，有序撤离，秩序不乱。同时还要逐步建立洪水风险公示制度，增强公众活动的风险意识；建立洪水影响评价制度，规范人的社会活动；通过税收政策调节，使经营性行为尽可能避开洪水高风险区；通过价格政策，鼓励公众节约用水，提高水资源的利用率。

总之，今后我县防汛抗旱工作要围绕全面建设小康社会的宏伟目标，大力推进“两个转变”，通过工程、行政、法律、科技、经济等手段，建立起科学合理的防汛抗旱减灾体系，全面提高防御水旱灾害的综合能力，为加快推进远安经济又好又快发展，构建和谐社会提供安全保障。