规范农村土地管理调研报告

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随着土地管理从单纯土地管理向资源与资产管理并重、到参与宏观调控的重大职能转变，党中央国务院对国土资源管理提出了更高要求，十七届三中全会《决定》更是提出了建立严格规范的农村土地管理制度等任务，本文就如何规范农村土地管理，深化农村，统筹兼顾、推进城乡协调发展试作探讨。

一、规范农村土地管理是当前国土资源管理的重大任务

（一）规范农村土地管理是国土资源部门实践科学发展观的重要举措。共同富裕是社会主义的本质和奋斗目标，统筹兼顾是科学发展观的根本方法。我国目前13亿人口，农村人口7亿，占56%以上，要逐步实现共同富裕的目标，首先必须加快城乡一体化进程，推动城乡协调发展。党中央以全面、协调、可持续的科学发展观为统领，提出了社会主义新农村建设，有效推动了城乡协调发展。编制和实施乡镇及村庄土地规划，优化农村土地利用结构和建房格局是推进新农村建设的重要内容，国土资源部门只有自觉践行科学发展观，不折不扣地履行好资源管理和服务保障职能，开拓创新，管好用好农村土地资源，做到“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”，促进农业农村经济快速发展，更好地服务和推进新农村建设，逐步实现全面建设小康社会的宏伟目标。

（二）规范农村土地管理是党中央国务院对国土资源管理工作提出的新要求。十七届三中全会对加快农村经济发展，全面建设小康社会提出了更高要求。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立严格规范的农村土地管理制度，明确农村土地制度改革的四项原则：“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”；六项目标任务：①落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线；②落实最严格的节约用地制度，严格控制城乡建设用地总规模；③做好农村土地确权登记颁证工作，严格土地用途管制；④推进征地制度改革，逐步缩小征地范围，严格界定公益性和经营性建设用地；⑤规范集体经营性建设用地流转；⑥抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

（三）规范农村土地管理是推进农村改革发展工作的重要内容。“土地是经济社会发展的载体，是一切生产和一切存在的源泉”。土地制度是农村的基础制度，土地作为农民最基本的财产，是农民参与市场竞争、融入现代化进程、实现增产增收的经济经济基础。农村土地产权的明晰是深入农村土地制度改革、规范农村土地管理的重要前提。所以，加强农村土地管理、加强耕地保护、深化农村土地制度改革，建立健全严格规范的农村土地管理制度，是推进农村改革发展工作的重要组成部分，是服务社会主义新农村建设的重要力量和保障。

二、我县农村土地利用存在的问题

一是人均耕地少，土地供需矛盾尖锐。我县人均耕地仅1.30亩，低于全国平均水平。二是开发潜力小，后备耕地资源匮乏。全县未利用地7.79万亩，其中宜农面积0.69万亩。三是利用效率低，土地资源浪费严重。农业用地中，耕地的抗旱、抗涝及“三保”能力低下，易受灾情影响造成低产、减产；农村居民点分布零散，造成农户间隙大、宅基地大和人均占地面积大的“三大”现象。四是规划实施难，城镇化建设水平较低。建设用地预留不尽合理，农户住宅建设沿袭历史、随处而建，基础设施不配套，难于保障新农村建设步伐。

三、规范农村土地管理的措施与思考

（一）严格保护基本农田，保障农民耕作空间。

一是落实耕地保护责任。目前全县划定基本农田面积21万亩，基本农田保护率为80.18%。要建立行政首长负责制，严格实施基本农田占补平衡、保护监督、用途管制、质量保护等制度，及时维护基本农田保护设施。对经依法批准调整的基本农田，及时调整保护标志，更新图、表、册和责任书，做到图、数、实地相一致。二是创新耕地保护措施。大力开展基本农田保护示范区建设和基本农田土地开发整理工作。按照十七届三中全会《决定》要求，划定永久基本农田，逐步建立耕地保护补偿机制。同时，按照“先存量后增量、先荒地后耕地、先劣地后良田”的原则，严把建设用地的批前审查、批中核查和批后监管关，不允许擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。三是加大土地巡查力度。推行土地动态巡查制度，将城乡结合部、省级干线两侧、工矿、集镇和中心村纳入耕地保护巡查的重点，及时掌握土地利用现状，把未批先建、批劣占优、破坏耕地等行为消灭在萌芽状态。

（二）实施“双低”改造项目，扩大农民增收空间。

“双低”（低丘岗、低产林）改造：低丘岗改造是对地势相对较高，坡度25度以下，立地条件相对较差，缺水怕旱，利用效率不高的区片进行科学开发，综合利用。是当前农村发展的客观需要，是培植农村经济发展新亮点和增长点的重大举措，是增加农村土地后备资源的储备工程，是推进生态文明建设的生态工程，是发挥农业比较优势的效益工程，是推进社会主义新农村建设的惠民工程。

一是要加大项目争取力度。省政府今年先后3次在红安、宜昌和咸宁召开全省“双低”改造工作现场会，市政府于10月上旬在我县召开了全市“双低”改造工作现场会。加大“双低”改造项目申报、规划、施工、监管力度，成立以县长为组长、各相关部门负责人为成员的“双低”改造领导小组，成立以分管副县长为办公室主任的“双低”改造办公室，从相关部门抽调人员统一在国土资源局办公。我县是全省第一批低丘岗改造项目立项县市之一，低丘岗改造项目总面积7.5万亩，省级扶助资金为1.5亿元，占全省第一批项目的6.7%,在全省县（市、区）中位列第二；占宜昌市第一批项目的32.4%，在全市位列第一。

二是要严格实行全程监管。（1）规划编制要可行。规划做到“四个结合”：与增加有效耕地面积相结合，确保单块面积达300亩以上，新增耕地率达30%以上；与新农村建设要相结合，统筹规划田、水、路、林、村建设；与低产林改造相结合，大力建设速生林、经济林和苗木；与农业特色板块建设相结合，大力发展柑桔、茶叶、桑蚕等主导产业。（2）项目选址要科学。要尊重自然规律、尊重经济规律、尊重群众意愿，要符合规划。（3）管理制度要规范。认真落实项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制等五项制度，建立健全项目管理责任制。（4）工程监管要严格。严把项目施工单位资质审查关，严格要求项目施工单位按照项目建设工期、质量标准和规范设计精心组织施工。

三是要切实提高惠农质效。低丘岗改造要坚持宜林则林，宜园则园，宜耕则耕的原则，实现园田化、水利化、生态化的“三化”目标，围绕城乡统筹发展，以治水、改土、修路、兴林、建园为主要内容，实施低丘岗综合整治，做好“四个结合”：（1）与实施新农村建设规划相结合。要统筹安排、综合整治，着力提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件；（2）与巩固农业基础地位相结合。要切实搞好农田基础设施建设尤其是小型农田水利建设，增强排灌和防灾减灾能力；（3）与发展现代农业和特色农业相结合。要对项目进行科学设计，改善生态环境和农业生产条件，打造优质耕地园田，搭建现代农业建设平台，为农业增效、农民增收奠定基础；（4）与建设农村美好家园相结合。要严格依照规划，搞好基础设施改造和建设，发展林果经济和景观农业，美化居住环境，造福农民群众。

土地开发整理：土地开发整理是加强基本农田基础设施建设、提高农田质量、改善农田生产条件的主要手段，是适应新时期建设高效农业、现代化农业的有效途径。

一是加强农地整理。主要是对交通主干道沿线的农田，进行标准农田的改造和稳产高产农田的建设，有效改善农业生产条件，提高农田生产能力。二是加强土地开发。通过对滩涂、荒草地等未利用地、宜农土地进行开发利用，改善传统的农用地利用格局，促进农业增效和农民增收。同时，全面查清城区、城乡结合部及集镇的闲置地、空闲地、批而未用等“三类地”情况，对“三类地”进行综合分析、依法分类处置、安排利用。三是加强土地复垦。对在生产建设中，因挖损、塌陷、压占的土地及自然灾害损毁的土地进行整治；积极实行地质环境治理备用金制度。按照“谁诱发、谁治理”的原则，对人居环境恶劣、安全隐患重大的矿区农民，有计划地组织整体搬迁，尽量向中心村、城镇聚集；对受到破坏的耕地进行复垦还田、还林。

（三）抓好土地规划修编，统筹农村建设空间。

一是推进全县土地利用总体规划修编。按照“工业向园区集中，农户向城镇集中，农田向规划经营集中”的原则，对原规划的土地利用布局进行重点调整，以达到土地资源合理集约利用的要求。二是编制乡镇及村庄土地规划。按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则及“撤并自然村、整治空心村、建设中心村、改造城中村”的总体思路，合理安排农村建设用地，规范农户建房、改造的审批程序，做到农村居民点布局合理、美观整洁。三是编制开发复垦整理规划。实行全县高产田建设、迁村腾地项目建设、矿山废弃地复垦一盘棋，统筹兼顾、整体推进。

（四）推进城乡协调发展，拓展农村用地空间。

一是积极支持新农村试点建设。参与新农村建设试点村的规划编制，积极引导村民向小城镇和中心村集中，住宅向社区集中，逐步消除“空心村”、“路边店”、“独台院”的情形。加大农村基础设施配套建设，促使部分农民从第一产业脱离出来，进入农村二三产业，推动农业规模化经营和农村产业结构升级。二是积极支持“百镇千村”示范工程。在用地指标、资源政策方面向农村倾斜，引导群众按照规划要求有计划地改造旧居、拆旧建新，建设一批具有典型和示范作用的农村新居。三是积极化解农村建设资金“瓶颈”。规范经营性集体建设用地流转行为，优化配置土地资源、保障农民合法的集体土地财产权的迫切需要。遵循十七届三中全会《决定》农村土地承包经营权“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）和依法有偿自愿的原则，培育土地承包经营权市场，鼓励集体建设用地以出让、租赁、作价出资或入股等多种形式依法流转。

（五）实行“阳光”行政，拓宽为民服务空间。

一是积极服务基层群众。严格执行首问负责、限时办结、服务承诺等规章制度，积极服务于农村招商引资、农产品开发项目及新农村建设用地需求；利用电视、门户网、电子显视屏、宣传橱窗等，全面公开我县基本农田保护区、矿产资源规划保护区等；开展送戏下乡、送政务下乡、普法进村等活动，编印《服务指南》，发放到基础人民群众手中；开通绿色通道，对边远偏僻村组农户建房用地审批，实行上门受理、集中办理（每周五各乡镇所统一在县国土资源局办公）、送证上门服务。近两年来，县国土资源部门为430余户村民提供了上门办证服务。二是维护农民的合法权益。树立文明执法理念，将执法与服务相结合，对巡查发现的违法行为，及时调查处理，情节轻微的，进行说服教育，帮助切实存在建房用地困难的村民正确合理选址、办理用地审批手续；完善征地补偿安置办法，科学合理拟定区域性征地补偿标准。严格按照法定程序征地，认真执行征地报批前“告知、确认、听证”制度，依法维护被征地农民的合法权益。三是加大信访办理力度。实行信访限时办结制，对涉及群众切身利益、社会普遍关注的信访案件，由局主要领导亲自抓；设立国土资源咨询服务热线，为人民群众提供土地、矿产、地质环境的政策、法律等咨询服务。