政府债务的成因及预警调研报告

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政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。

一、我县政府债务的基本情况

（一）债务规模与构成

随着县经济不断快速发展，势必加大了财政在各方面的投入力度，在地方财政性资金投入不足的情况下，通过“多元化融资”等形式举借了大量债务，由此使我县债务规模不断扩大。截止年底我县债务余额达到29722万元，相当于GDP的7.3%，占地方财政总收入37931万元78.36%，占地方一般预算收入18226万元的163.07%。截止到目前债务余额为32269万元，可见债务呈上升趋势。

从性质上分地方政府债务可分为直接债务、担保债务、政策性挂帐三部分，其中直接债务为20832万元占债务余额的70.09％，担保债务5882万元，占债务余额的19.79％，政策性挂帐3008万元，占债务余额的10.12％。年上半年新增直接债务2030万元，担保债务713万元，政府直债务比重大。

（二）债务的来源与用途

我县债务的来源和用途复杂多样，来源主要是从政策性银行贷款9050万元，从商业银行贷款7366万元，上级财政转贷7684万元，拖欠其他单位及个人工程款2207万元，其他407万元，粮食企业挂帐3008万元。年上半年从商业银行贷款713万元，其他来源2000万元，其他单位拖欠工程款30万元。

主要用途一是城市基础设施建设投资13866万元，占债务总额的46.65%，二是清理农村合作基金会及周转金借款1700万元，占债务总额的5.72%；三是利用国家政策性银行借款开发项目9050万元，占债务总额的30.45%；四是教育卫生基础设施建设和设备购置万元2098万元，占债务总额的7.06%，粮食企业和供销企业亏损3008万元，占债务总额的10.12%。年上半年新增债务2743万元主要用于支持企业发展及下岗职工小额担保贷款。

（三）偿债情况与逾期债务

年我县共偿还债务本息3774万元，偿债额占当年可支配财力的10.39%，偿债额占年初逾期债务的65.77%，截止年底，未到期的债务24974万元，占债务余额的84.03%，逾期债务达到4748万元，占债务余额的15.97%。预计今年到期债务与逾期债务可达到24513万元。

二、我县政府债务形成的背景及原因

（一）分税制的财政体制不完善迫使地方政府负债。现行的县级财政体制实行的是中央、省和县三级分税制体制，国家对县实行的是转移支付制度。地方政府存在着严重的事权和财权相互脱节，没有从制度上保障地方政府稳定的财政收入来源。

一方面，中央和省一级为了形成稳定可靠性的财政收入增长机制，将增值税、企业所得税、营业税等主体税种按比例的全部和大部分划归中央和省级。而留给地方政府的都是小、少、收入零星的小额税种，从制度上就没有形成稳定可靠的收入增长来源机制，因此财政收入状况仍然没有走出“吃饭财政”的局面。

另一方面，国家对农业、教育、卫生等诸多重要的支出项目都是由中央和地方共同承担，地方配套资金压力过大，却又面临多种考核目标都必须“达标”，任何一项都可对政绩作“一票否决”的支出压力，其可支配财力明显不足。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题，如“普九”、疾病控制项目。

（二）大量的投融资城镇基础设施建设导致地方政府背负巨额债务。地方政府超常规进行城市建设的原因既有城市建设和开发可以带来巨大的经济利益。也有“政绩考核”方面的驱使。一方面，增加对城市基础设施投资可以对GDP增长有更加直接的拉动作用，有效缓解城镇越来越大的就业压力，并且通过城镇固定资产投资可以明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展。另一方面，大规模基础设施投资还可以使城镇土地得到大幅度升值，增加地方政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况。近几年来我县城镇发展规划一再扩展，城镇规划定位不断提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。尽管财政性资金对城镇基础设施建设投入规模不断增加，但仍然满足不了城镇大规模建设所带来的庞大资金需求。

（三）政策原因导致地方政府负债的又一成因。其一，我县为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的财政债务，这主要是农村中小学为学校基础设施建设和购置教学仪器设备而欠下的债务2028万元。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。由于一系列原因，许多农村合作基金会等农村金融机构的不良贷款很难收回，关闭清算这类金融机构所需偿付的债务资金以中央银行的再贷款形式偿还，最终形成地方财政债务800万元，偿还过程也是由下至上逐级强制扣款。

（四）粮食企业政策性亏损挂账造成地方政府债务。历年粮食商贸系统中采购和流通中的累积亏损、欠发工资、供销社系统及农村合作基金的坏帐，尤其是对政府按粮食保护价收购与市场价的差价形成的亏损，随着粮食体制改革的不断深入最终这部分债务由地方财政来兜底偿还。

（五）投资失误造成项目效益不佳，偿债难度大造成地方债务。主要是由于当年以财政周转金的形势支持有关单位或企业的发展，而项目单位只重争取资金，对项目可行性论证比较草率，对项目效益预测过于理想化，而对项目执行的难度估计不足。在项目执行中，未能按照项目协议执行，甚至存在随意挪用问题，如投资百纺公司、东庄坪商场，食品厂等项目。有的用于盖楼，有的用于发工资，甚至还旧债，项目效益不佳；项目执行中遇到具体问题和困难时，缺乏应有的对策，未能及时调整，致使债务不断增加。

（六）还款准备金没能真正落实到位降低了还款能力。按照财政部和省财政厅的有关文件规定，政府债务都应按贷款总额的5％提取还贷准备金，专门用于还款。属于公益性的应列入预算以备还款，但由于财力有限，有关项目的还款准备金帐上也未按规定提足，以致不能按期还款。

三、我县政府债务风险识别预警

参考国家和其他地方债务风险预警指标，对我县地方债务风险进行预警分析。

从政府资产负债表主要内容中可看出地方政府净值为正（16321万元），说明资产足以抵偿现有债务，而且有承债能力。（需要说明的是：国有非生产性资产的市场价值和国有土地使用权的市场价值这两个指标主要指行政、事业单位的土地、房产、设备等行政运行必备的物质基础，只能反映政府承债能力极限指标的一个参数，而不应将它作为抵压条件参数计算政府举债）。

下表反映出我县的负债率、债务率、偿债率都在警戒线内，属于安全范畴。债务逾期率过高，则表示地方政府偿债比较艰难，偿债能力较弱，在一定程度上具有潜在的财政风险。

综上所述，结合前面的指标数，如果将县财政风险分为轻度、中度和高度风险三种类型的话，我认为目前我县的财政风险处于中度状态。

四、我县政府债务风险防范与化解的思考

为了做到举债有度、用债有效、还债有信，我们必须搞好债务的防范和化解工作。

（一）消化存量

消化现有负债的总体思路是清理债权、重组债务，套现还债。具体方法主要有三种：一是以地方财政收入进行偿还，二是以新增债务融资进行偿还，三是对债务进行重组。因此，应根据债务的形成机制以及县政府所承担的支付责任，按照分类指导的原则，对现有债务进行消化。对于拖欠上级周转金，应由借出和借入两级财政共同承担成本，通过预算安排偿还；对于政策性银行的债务拖欠，可以依据中央政策确定偿债安排。对于政府拖欠的个人或企业债务，可以在法律允许的范围内，在条件成熟的地方，可以实行债务重组，由本级政府与债权人平等协商确定债务重组的方式。

（二）控制增量

制度的创新是防范财政风险的根本途径。对于新增债务,应实行严格的项目债务责任制,明确债务偿还主体,规范债务清偿行为,杜绝债务偿还主体的转移行为。建立政府债务预算制度，反映负债规模和数量、债务担保登记制度、风险准备金制度等制度体系，从根本上控制、规范地方政府债务的增量。

（三）理清债权债务关系、树立偿债意识。一方面积极偿还债务，另一方面加快对债权的清收力度。对主管部门承借的资金到期未还的，应落实还款责任，签订还款计划，定期报告项目建设情况和资金使用情况。各债务单位须顾全大局，恪守信用，多方筹集资金，归还财政借款本金和利息。

（四）对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还，长期拖欠单位，实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆，不准外出考察，不准新上项目，不准再贷款（贷款还债除外）等。

（五）适时启动法律程序。一是与法院、检察院及时沟通联系，取得支持。二是与司法局协商，聘请专门用于追偿政府债务的法律顾问。

（六）建立应债资金来源，为偿债提供保障。在偿债高峰期，我们可以考虑从五个方面筹措资金来减轻偿还压力：1、从土地出让收入中提取一定比例；2、转让部分国有资产来偿债。3、收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后抵偿债务；4对行政事业单位拖欠的债务，编制部门预算时应安排专项还贷准备金；5、结合清理“小金库”工作，查出预算单位有截留历年已完工的专项资金，可以收回作为偿债来源。

（七）统筹安排偿债准备金。我们应根据债务的风险程度由县财政根据支付责任和财力状况计提风险损失准备金，保证偿债的资金需要。一是每年有计划地从预算内外收入中安排一定比例的资金；二是政府及其所属部门的专项基金、有偿资金等应全部纳入偿债准备金管理；三是从国有资产收益中集中一定比例纳入偿债准备金。