养老服务机构改善调研报告

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一、我市老龄人口及养老服务业发展基本状况

（一）我市已步入老龄化社会

(二)老龄事业发展保障机制不断健全

1、依法维护老年人合法权益的政策措施得到较好落实。多年来，我市各级党委、政府重视老龄工作。市委、市政府先后出台了《关于进一步加强老龄工作的意见》、《关于贯彻落实云南省老年人权益保障条例的实施意见》，批准实施了《市老龄事业发展“十一五”规划》，各县（区）党委、政府也相应出台了老龄工作的政策、措施。各级、各部门切实抓好老龄工作各项措施的落实，统筹城乡发展，加快构建老龄社会保障和为老服务体系，依法维护老年人的合法权益，全市老龄事业健康稳步发展。

2、投入不断加大。市、县（区）根据经济发展水平和老年人口规模状况逐年增加投入，年市级财政安排老龄工作经费24万元；各县（区）按照每个老年人1元的标准安排老龄工作经费，并纳入同级财政预算，确保了老龄工作的顺利开展。

3、机构逐步健全。全市10县（区）均成立了老龄工作委员会，有老龄专职干部25人，其中7个县（区）配备了老龄办专职副主任。全市103个乡（镇）有81个建立了老龄工作机构，有专兼职人员114人；24个社区和居民委员会有23个建立了老龄工作领导小组，有专兼职人员23人。

（三）养老服务机构建设稳步推进

全市现有养老服务机构57所，其中，中心敬老院11所，乡镇敬老院41所，社会福利院5所；敬老院工作人员104人，城市社会福利院工作人员25人，有青年志愿者为老服务队伍25个，其他为老服务组织30个；拥有床位2350张，入住老人1526人。近3年来，累计投入敬老院建设资金2540万元，其中，省级下达1925万元，市级配套230万元，县级配套385万元。全市养老服务机构的硬件条件有了较大改善，一些地方还配套建设了老年活动室、图书室、阅览室、健身房和门球场等活动场所。部分社区建立了老年医疗、康复中心，为社区老年人开展护理、保健服务。

（四）养老保障体系逐步得到完善

一是实施贫困老年人最低生活保障制度。目前，全市有享受城镇低保老年人34882人，每人每月发放低保金160元；享受农村低保老年人12.5万人，每人每月发放低保金70元。二是注重对老年人的医疗保健。通过推进医疗保险制度改革，推广老年健康教育，对高龄老人和百岁老人每年开展一次免费体检，不断提高老年人的健康水平。市人民医院、市中医院和各县（区）中心医院都设立了老年病门诊、病房和家庭病床，市中医院设立了老年人医疗康复中心，积极为老年病患者开展救治和护理服务。三是进一步保障五保户生活。全市有五保户16081户16724人，五保供养对象占全市农业人口的0.8%，共支出供养金2008.3万元。其中：集中供养1387人，占五保户总人数的8.3%，月人均供养达198元，年人均供养水平达2376元；分散供养15337人，占五保户总人数的91.7%，月人均供养达115元，年人均供养水平达1380元。全市城市社会福利院，收养城镇孤寡老人68人，月人均供养达380元。四是对高龄老人给予了更多关怀。各县（区）80周岁至99周岁高龄老人每人每月发放老年保健补贴10至50元不等；对100周岁以上高龄老人每人每月发长寿补贴200元。五是城镇、农村养老保险逐步建立和扩大。今年我市新型农村社会养老保险试点将扩大60%，墨江、澜沧两县城镇居民社会养老保险试点工作也将展开。“十二五期”间，我市将逐步建立和完善统一规范的城镇职工养老保险制度，和以土地保障、家庭赡养、政府经办为一体的农村养老保险。形成养老保险与低保补助、特困救助、临时性生活救助等救助制度相结合的养老保障体系。

二、我市养老服务业发展存在的主要问题

近年来，我市养老服务业虽然有了一定发展，但是发展速度较慢、规模较小、形式单一、市场化程度不高、政府投入不足、政策扶持力度不够，远远不能满足广大老年人及其家庭的实际需求。

（一）加快发展养老服务业的认识有待提高

我市老年人口总量大、增长速度快、独居老人多、农村老年人口比重大，居住分散，城市家庭结构正逐步过渡为“四二一型”――即四个老人、一对夫妻和一个孩子，养儿防老的传统观念日益受到现实条件的冲击，赡养照顾老人已成为重大社会问题摆在世人面前。面对我市养老服务业发展的新形势，部分领导对统筹养老服务业发展思想认识还不到位，社会有关方面对我市老龄化面临的严峻形势尚未引起足够的重视，没有意识到日益增长的养老服务需求与养老设施的严重不足之间的矛盾已日益凸现，没有将养老服务工作提到家庭幸福安康、社会和谐发展的高度来加以重视，与构建和谐社会，促进经济全面、协调、可持续发展不相适应。

（二）民间资本尚未进入养老服务行业

经过近几年的努力，我市养老机构建设水平得到提升。但是现有的57处敬老院、老年公寓等养老机构均为政府创办，目前还没有登记注册的民办养老机构。而人口老龄化的加快使得单纯依靠政府投入和经办来发展养老事业的方式越来越不能满足日益增长的养老服务需求，国家和省提出了一些诸如“民办公助”、“公办民营”、税费减免等政策优惠原则和鼓励办法，但原则性较强，落实难度较大，导致很多政策无法真正惠及民办养老机构，很大程度上制约了民办力量的参与和发展。从整个养老服务体系的建立和养老服务业发展的趋势来看，缺少民间资本的加入，将会成为我市养老服务业体系建设的短板，对养老服务业的发展将会造成不利的影响。

（三）居家养老服务体系不健全

1、居家养老服务需求底数不清。对于居家养老老人的服务需求，我市多数社区没有做过详尽的调查，现已设置的服务项目缺乏针对性，不能很好的满足居家养老老人的需求。

2、缺乏长效的经费保障机制。由于居家养老是一项长效服务工程，具有长期性、连续性，需要政府实行长效资金保障，而我市目前尚未出台保障政策和措施，服务经费没有着落，制约了居家养老服务工作的开展。

3、居家养老硬件设施较缺乏。“星光老年之家”、老年人服务中心、托老所等服务设施还比较缺乏，尤其是在部分城市社区办公用房还未能彻底解决的情况下，社区老年服务硬件设施建设更加困难。由于缺乏强制性规划，新小区不愿配套，老城区难以配套，阻碍了居家养老服务工作的进展。

4、社区医疗服务不能满足需要。老年人对医疗服务有特殊的要求，但是目前我市多数社区没有专门的社区门诊，老年人日常预防保健和常见病、多发病的诊疗通常都需要到市医院等大型医疗机构进行。社区医疗服务的不足，一方面给老年人的就医带来了不便，增加了老年人的医疗支出，另一方面也占用了医院宝贵的医疗资源。

（四）老年活动场所配套不够

2001年以来，根据民政部实施社区老年福利服务“星光计划”的统一部署，我市立足社区积极组织实施“星光计划”，在其带动和辐射下，全市各级加大投入，兴建了一批老年活动设施，城镇社区老年人的活动场所有了一定程度的改善。但是，老年人活动场所数量和覆盖率总体较低，且农村和城镇地区差别明显，农村大部分地方老年人处于无组织活动，无活动场地的状况。现有的活动场所，也不同程度地存在着设施功能不完善、管理不规范、管理经费少、活动内容单调等问题，使老年人参与集体活动的愿望得不到很好地满足，参加活动的积极性不高。

（五）养老服务队伍建设滞后

近两年，我市在加强养老机构规范化管理和服务方面做了大量工作。但除了少数社会福利机构有为数不多的人员经过专业培训外，大量从业人员没有进行过专业培训，未获得从业资质，特别是农村敬老院和民营家政服务机构对养护人员、居家养老服务人员的专业培训明显不足，不少养老机构存在管理不规范、服务不专业等问题。突出表现在：管理人员有热情、有干劲，但缺乏工作经验和管理手段；服务人员肯吃苦、不怕累，但文化水平低、专业知识缺乏，精神慰籍、医疗护理等高深层次助老服务更是匮乏，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。

三、关于加快发展我市养老服务业的建议

十七届五中全会在“十二五”规划建议中明确提出了“优先发展社会养老服务”的要求，民政部也提出要在“十二五”期间，基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。当前，要以国家相关政策为导向，抓住机遇制定符合我市实际的政策、措施，促进我市养老服务业的发展。

（一）充分认识加快发展养老服务业的重要性

养老服务业是社会发展事业和社会管理的重要组成部分，是新兴和新型的服务业。发展养老服务业，不仅是解决老年人的需求问题，还是拉动消费、促进国民经济社会又好又快发展的重要方面，也是调整产业结构的重要内容。各级党政领导应从发展养老服务业是贯彻落实以人为本的科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要途径，是促进和谐建设的重大举措的高度，充分认识加快发展养老服务业的必要性和紧迫性，不断增强责任感和使命感。应当根据我市人口年龄结构状况，把握老龄化趋势，尽快制定和批准实施“十二五”期间老龄事业发展规划，对市、县（区）、乡、村及社区，分别做出不同规模、不同层次的老年服务业发展规划，加强分类指导，加大对各级各类养老服务业的扶持力度，促进整个服务业的发展，解决老年人日益增加的养老服务需求。

（二）进一步完善“民办公助”和“公办民营”的政策措施

在不断完善现有养老服务机构并推行“公办民营”的同时，制定出台“民办公助”的政策措施，促进我市民办养老服务机构的发展。国务院、省政府已经出台了相关扶持政策，应当抓住有利时机，积极协调有关部门，加紧调研论证，尽早制定出台《市加快发展养老服务业的实施意见》，从财政补贴、税收优惠和优先供地等方面对养老机构进行扶持，积极鼓励社会力量多形式、多渠道参与养老服务事业的发展。扶持政策要争取做到能细化的不笼统宽泛，能量化的不模棱两可，能硬性的不松动懈怠，能创新的不墨守成规。对于已经出台的政策，由于不配套难以落实的，应及时制定配套政策或办法。由于政策之间互相矛盾无法落实的，应由政府指定有关部门予以协调解决。原有扶持政策中不合理的条件限定应予取消。特别是要加强政策资源的整合利用，养老服务业涉及的方面，凡是已有优惠政策的，应允许养老服务业利用。

（三）对农村养老服务体系的建设给以更多的关心和支持

要根据农村老年人口多且居住分散的实际，对农村养老服务问题作出科学规划，加强分类指导，加大投入，建立适应社会主义新农村的养老服务体系。认真落实党和政府的各项涉农、涉老的惠民政策，使改革开放的成果及时惠及农村老人。进一步完善农村敬老院，提高硬件标准，完善服务功能，提高服务质量，逐步提高“五保”老人集中供养率。支持和鼓励有条件的地方创办农村老年公寓，对农村空巢老人进行定期或不定期的集中赡养、理疗和托管，为农民家庭和外出打工的青壮年农民工解除后顾之忧。帮助农村健全和完善农村老年协会，建设必要的集会和活动场所，为老有所乐提供条件。同时，还要在广大农村大力宣传和弘扬中华民族传统美德，对养老、敬老业绩突出的单位、团体、家庭和个人进行表彰奖励，营造敬老、爱老、护老的良好氛围。

（四）大力推进社区居家养老服务

一是落实经费。每年给予社区“星光老年之家”、老年人服务中心必要的运行经费保障，在生活服务、文体活动、老年教育等方面给予补助；二是引导和鼓励社会中介组织、家政服务业等社会力量参与社区居家养老服务，对符合条件的社会服务机构，按照其服务老年人的数量经评估合格后由政府给予资助；三是将社区居家服务人员纳入政府的公益性岗位开发，安排人员就业，并对其进行生活照料、精神慰藉、康复保健等为老服务技能培训；四是建立服务信息平台，建立为老服务热线、居家呼叫系统、社区服务便民网等便捷的求助和服务信息沟通渠道，便于老人进行日常咨询和紧急求助。五是尽快在社区建立全科医生制度。全科医生是综合程度较高的医学人才，主要在基层承担预防保健、常见病、多发病的诊疗和转诊、病人康复等一体化服务。国务院年6月22日召开的国务院常务会议上，决定在我国建立全科医生制度。应尽快在我市有条件的社区建立和推广全科医生制度，引导老年人将医疗保健和小病、常见病在全科医生处就诊，以方便老年人的就医，减轻老年人的医疗费用负担。

（五）加强老年人活动场所建设工作

针对城镇农村不同的实际情况，将老年人活动场所建设纳入城乡发展规划。在制定发展规划时，充分考虑到老年人活动场所的建设需要，预先做好老年人活动场所建设用地规划，合理布局、科学规划，建设完善文化、体育等必要的活动设施。各涉老部门和文化、体育、卫生等单位，应深入社区、农村，加强对老年人文体活动的培训和指导工作，引导各类老年活动场所积极开展科学文明、健康向上的老年文体活动，不断丰富老年人的精神文化生活。

（六）重视养老服务队伍建设

1、加强对管理部门的领导。对部分涉老管理和服务机构编制不够、人员不足、结构不合理的问题，应加以配备和完善。

2、加强教育培训工作。利用高校、职业院校、技校等教育资源，进行养老服务专业培训，有条件的院校应设立养老服务专业。有关机构经劳动部门批准，可以开展养老服务培训业务。对持有《再就业优惠证》人员，政府免费提供养老服务培训。加强从业人员专业知识和职业道德教育，提高服务质量，劳动部门应对经过培训并考试合格的人员发给资格证书。

3、规范从业人员队伍。经过认定的养老服务机构，从开业之日起，两年内持证上岗率应达到100％。由政府免费提供养老服务专业培训的从业人员，至少要在养老服务机构服务5年。

4、提高从业人员待遇。对养老服务从业人员，按公益岗位对待，享受公益岗位从业人员的待遇；对临终关怀型养老服务机构的从业人员，在享受上述待遇的基础上，由政府再给予特殊岗位补贴。