水利工作改制规划调研报告

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为深入贯彻落实国家、省、市关于进一步加快水利事业改革发展的战略部署，促进全市水利事业又好又快发展，年7月底至8月初，市政协组成了以分管领导为组长，市政协研究室、经济委，市水务局、发改委、农业局等相关单位和部门负责人参加的调研组，就全市水利基础设施建设情况进行了调研。调研组分别在思茅、景东、镇沅、江城等县（区）召开由县（区）政府、相关涉水部门和单位分管领导以及部分市政协委员参加的座谈会，实地走访查看了5县（区）已建、在建和拟建的部分水利工程，广泛听取意见建议，形成此调研报告。现将调研情况报告如下：

一、全市水利基础设施建设的基本情况

（一）全市水资源概况。市纵横，溪流众多，水利资源丰富，年平均降雨量为1600毫米。市境内共有大小河流600余条，径流面积在5000km2以上的河流有5条、1000—5000km2的有17条、100—1000km2的有41条。全市总径流面积45385km2，分属（江）、江、（江）三大流域，年径流量326.12亿m3，占全省的14.7%。其中，流域15341.7km2，占33.8%，产水量为112.6亿m3；江流域27768.5km2，占61.2%，产水量为174.6亿m3；流域2274.8km2，占5%，产水量为23.94亿m3。全市水利资源的分布在空间上呈现出山区少、坝区多，在时间上表现出冬春季节少、夏秋季节多的特点。

（二）全市水利基础设施建设情况。历届市委、市政府始终高度重视水利基础设施建设，团结和带领全市各族人民，坚持不懈大干水利建设，取得了令人瞩目的成就。“十一五”期间，全市共完成水利投资25.2亿元，是“十五”期间的2倍。截止2010年底，全市共建成中型水库13座、小(一)型水库59座、小(二)型水库218座、塘坝368座，引水工程4.9万余件。水利工程总件数达5万多件。蓄水库容达到5.3亿m3，人均库容204.9m3；年供水能力达11.8亿m3，人均供水量456m3。有效灌溉面积173万亩，有效灌溉率达22.6%。水资源开发利用率为4.7%。水利建设为我市经济社会发展和人民生活水平的提高发挥了重要的支撑和保障作用。

1、突出重点水源工程建设，水利保障能力得到提升。“十一五”期间，全市紧紧抓住中央扩大内需的机遇，建设了一批骨干水源工程。续建完成了、、口中型水库工程建设；新开工建设了镇沅五一、小坝子、景谷曼转河中型水库及8座重点小（一）型水库工程；新建水厂4座。全市新增蓄水库容6256.6万m3，新增年供水能力1.2亿m3，新增有效灌溉面积16万亩。水资源开发利用率比“十五”时期提高了1.3个百分点。

2、加快病险水利设施除险加固，防灾减灾效益良好。五年共投资2.5亿元，实现防灾减灾效益8.1亿元。全面完成了4座中型、30座小（一）型病险水库除险加固，增加了蓄水量、发挥了综合效益，保障了下游群众的生命财产安全。积极争取8条中小河流列入国家年—2015年中小河流治理工程规划，预计投资1.88亿元，年内将开工治理3条。概算投资2.98亿元的孟连中缅界河、江城中越界河治理工程已开工建设，将整治河堤63.3公里。

3、重视城乡居民饮水安全，民生水利得到改善。“十一五”期间，投资2.74亿元，共解决了10县（区）61.22万农村人口饮水安全问题；投资2.6亿元，新建成农村“五小水利”工程17851件，有效促进了粮食增产、农民增收；投资755万元，实施农村水电电气化、小水电代燃料建设项目，为促进当地群众脱贫致富提供了有力的电力支持。各县（区）城镇供排水管网体系建设顺利推进，管网覆盖范围进一步扩大，供水水质合格率明显提高。工业园区的2个水库、3个水厂已建成投入使用，第三水厂开始向思茅主城区供水。思茅主城区供水水质合格率达99%，日平均供水2.96万立方米。

4、强化水资源管理，生态环境建设与保护取得新进展。一是加强水文网络建设。建成国家基本水文站14个，专用水文站10个，泥沙站10个，土壤墒情站6个，蒸发站15个，水质常规监测断面37个，雨量站131个，基本形成了覆盖全市主要、湖库和饮水水源地的水文要素信息监测、采集、分析、传输水文网络体系。二是强化依法治水。先后颁布和修订了《市主城区供水管理办法》、《市主城区排水管理办法》、《市思茅河道管理办法》等一批地方性法规，水资源管理进一步加强；坚持每年向社会《市水资源公报》；组建了全市水政监察队伍，水政监察执法工作得到加强。三是加大城镇污水处理力度。全市共争取污水处理项目10个，项目总投资54366.36万元，累计到位资金17207.37万元，累计完成投资25143.1万元。思茅二期、景谷及墨江污水处理厂已建成并投入试运行，其他县（区）7个污水处理厂正抓紧推进。四是重视水生态环境综合治理和水源地保护。全市县级以上城市供水水源地保护力度加大。实施了7件小流域水土保持重点治理工程，累计治理水土流失面积516km2，保护生态面积2273km2。思茅中心城区河道环境综合整治工程已被列入国家发改委、财政部外国政府贷款备选规划，项目已通过德国复兴信贷银行评估，可行性研究报告已通过省发改委评审。

5、加大农田水利建设力度，农业综合生产能力得到提升。全市完成中低产田（地）改造27.83万亩。认真组织实施大型灌区续建配套与节水改造项目，完成了概算投资1999.97万元的全省重点中型灌区景东县川河中型灌区节水配套改造项目建设。全市新建、维修改造沟渠48531件，其中流量0.3m3/s以上沟渠262件，控制水量10.42亿m3，机电提灌78处。新增灌溉面积1.72万亩，改善灌溉13.7516万亩。

6、创新机制体制，水利改革稳步推进。2006年完成了市级水务一体化改革，2010年完成了各县（区）城乡水务一体化改革。水利工程管理体制改革得到推进，水价改革继续深化。进一步加快推进以小型水利工程产权制度改革为核心的农村小型水利工程管理体制改革，按照《市农村小型水利工程管理体制改革实施意见》的要求，6个县基本完成了改革任务，4个县完成了60%，今年内将全面完成。加强水资源费征收管理，努力发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用。各县（区）加快了水价改革步伐，积极推进农业水价综合改革，主城区综合水价达3.5元/m3。

二、存在的主要困难和问题

（一）水利基础设施仍然脆弱。一是水利设施分布不均，工程性缺水问题较为突出。全市已建成的水利工程设施坝区多、山区少，水利有效灌溉程度仅为22.6%，近4/5的耕地“靠天吃饭”。现有水库人饮或农田灌溉水利设施不配套，综合效益没有得到很好地发挥，沟渠防渗标准低，供水保障能力弱。按现有水利工程的供水能力，至2015年和2020年，全市将分别缺水10.7亿m3、17.3亿m3，缺水率分别达47.6%和59.5%。二是骨干水源工程较少。全市小型水库占已建成水库的比例高达95.5%。三是病险水利设施较多。已建成的290座水库中，小（二）型以上病险水库占到了总数的76%。四是蓄引水比例不合理，供水保证率低。蓄水工程仅占总供水量的30.6%，蓄引水比为1:2.2。五是防洪抗旱减灾体系建设滞后。泥石流、滑坡、山洪等灾害监测与防御能力不足。县(区)及乡（镇）集镇人口集中的地方防洪工程体系薄弱，非工程措施体系不健全，防洪标准偏低。全市约有40%的人口、15%的耕地和3.14%的工农业总产值直接受洪水威胁。抗旱基础设施薄弱，应急备用水源建设滞后，抗旱应急管理体制机制不完善，应对气候变化和突发水公共安全事件的能力还不强。六是水资源开发利用率不高。我市水资源量占全省的14.6%，居全省第一，但水资源时空分布不均、年际变幅明显，水资源利用方式粗放，与城市、人口、耕地等分布极不协调。全市水资源开发利用率仅为4.7%（不含水电开发），不到全省平均水平的1/2、全国平均水平的1/7。

（二）水利建设投入仍然不足。一是项目建设投入不多。“十一五”期间完成的25.2亿元水利基建投资，仅占全市固定资产总投资的3%，是全国平均水平的1/3，并且基本集中在了大中型水利设施建设上，与人民群众生产生活密切相关的小型水利设施方面财政投入相对不足，特别是农村取消“两工”之后,基层“五小”水利投入锐减,建设力度明显放缓。二是前期工作经费、配套资金等筹措困难。水利工程项目前期工作经费投入不足，配套资金没有及时足额到位，致使一些亟需建设的骨干水源、民生水利及病险水利设施除险加固项目前期规划不到位，项目储备不足，制约了项目的规划、论证、储备，影响了全市向国家、省争取支持和建设的力度。

（三）城乡居民饮水水利设施建设压力大。城市及农村水源建设滞后，城乡安全饮水覆盖率低，与人民群众生产生活密切相关的水利问题依然突出。一是农村居民饮水安全困难面大。全市78.17万农村居民饮水安全问题还没有得到彻底解决，占全市总人口的30%，占全市农业总人口的37.4%；已解决饮水安全的部分地区，建设标准低、水源不稳、水源保护压力大、保障程度不高，集中式供水比重低。二是城镇居民安全饮水保障能力不高。孟连、景东、西盟、等县城供水仍靠天然河道径流引水，安全隐患较大。

（四）“重建轻管轻用”现象较为普遍。我市国管水利工程管理单位49个(其中纯公益性水管单位33个，准公益性水管单位16个)，现有职工428人(其中退休人员70人)。水管人员冗员多、年龄偏大、历史包袱重。一是小（一）型以上水库工程运行维护管理人员及资金投入不足，“两费”（即公益性岗位人员基本支出和公益性工程维修养护经费）还没有完全足额落实。二是小（二）型水库的管理人员和经费基本没有落实，以包代管、以租代管的现象比较普遍，水库的运行维护管理还处于空白。三是大量的农村“五小”水利设施更是无人管护，尤其是农村“两工”取消后，情况更为严重。四是已建成的水利设施中，尤其是投资比较大的骨干水源工程，除国家和省里的投入外，市县（区）配套资金不足，致使沟渠等硬件基础设施配套不完善，蓄水、防洪、人饮、灌溉、发电等综合效益发挥不充分。

（五）水利建设、管理和经营人才匮乏。目前全市水利系统人员老化，结构不合理，文化与专业知识结构出现断层，综合素质参差不齐，水利专业人才紧缺。一是水利部门现有的人员数量、结构和专业知识很难适应水利事业发展的需要。全市水利系统在职职工1408人，其中水利及相近专业人员578人，占41％，平均年龄接近50岁，特别市水务局在职职工平均年龄高达52岁。二是基层水利单位专业技术设备老化，办公条件简陋，工作经费不足，无法满足工作需要。三是缺乏培养和引进中高级人才的激励机制和物质基础。

（六）水利体制机制改革亟待深化。水利科学发展的长效机制还未形成，行业能力还不适应现代水利事业发展的要求。一是水管理体制还不健全。水利基础设施投资、建设和管理职责尚不够明确，“一龙治水，多龙管水”的局面还没有真正改变；二是水价形成机制不完善。现行农用水费价格还没有体现价值规律，有的地方甚至连收取水费都很困难；三是水利投融资体制、水资源管理体制改革还需进一步深化。

三、加快推进全市水利基础设施建设的建议

紧紧抓住党中央、国务院出台中发〔〕1号文件、国务院关于支持云南建设面向西南开放的重要桥头堡及省委、省政府关于加快实施“兴水强滇”战略等机遇，坚持科学规划、统筹兼顾、民生优先、促进发展的原则，以保障供水安全、防洪安全、生态安全为核心，全面贯彻落实水利改革发展的战略部署，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展，为推进生态、和谐、妙曼建设提供坚实的水利支撑和保障。

（一）加强组织领导，突出抓好项目储备。从事关全市经济社会发展全局和经济安全、生态安全、边防巩固的高度来认识和加快水利事业发展，把水利发展纳入各级领导班子政绩考核的主要内容。切实落实水资源规划、建设、管理行政首长负责制，建立水利发展激励和问责机制。发改、财政、国土、水利、林业、农业、环保、电力、烟草等部门和单位应尽快细化完善各项配套措施和办法，合力推进水务事业的建设与发展，为水利发展提供优质服务。加强统筹规划，着力做好项目前期工作和储备工作。借鉴、景东等县的经验，实行项目前期费滚动使用的办法，突出抓好必要的项目储备，做到开工一批、推进一批、论证一批、储备一批，最大限度地争取一批重大水利工程项目列入国家和省里的计划盘子。认真规范项目审批，简化项目审批程序，积极推行部门并联并行审批。

（二）加大资金投入力度，切实改变水利基础设施脆弱的局面。积极争取中央投资、努力增加地方财政投入、多方面吸纳社会资金、充分调动群众投工投劳积极性，切实改变现阶段水利投资渠道单一，资金严重不足的局面。一是通过强化农村金融贴息贷款、水资源费征收再投资,建立“以钱养事”新机制，努力增加各级财政投入。二是积极整合资金。充分发挥涉农资金富聚效应和放大效应作用，采取资金分部门、按原渠道管理,项目建设内容按水利总体规划布局,整体推进，综合治理。三是通过“一事一议”、“民办公助”、“以奖代补”等形式调动农民群众投工投劳进行水利建设的积极性。四是积极吸纳社会资金，按照“民主谋水利、民众干水利、民营兴水利”的发展思路，推进民营水利工程建设。

针对全市水利基础设施比较脆弱的状况，建议一是生命安全方面，重点推进病险水利设施除险加固工程、县（区）城镇防洪排涝工程建设，进一步增强、水库、堤坝的防汛抗旱应急能力。抓住重点，全面完成大独田、草坝、丁家凹、曼昔等4座病险水库出险加固，推进9座小（一）型、179座小（二）型病险水库及15座病险水闸除险加固。二是生活保障方面，进一步加快城乡供水工程建设，切实解决饮水安全问题。积极有效整合资金，提高建设标准，推行集中供水。重点提升10县（区）主城区及不在县城驻地93个乡（镇）集镇安全供水保障能力，有条件的地方延伸集中供水管网，探索发展城乡一体化供水。高度重视民生水利，下大力气推进新农村饮水安全工程建设，彻底解决78.17万居住在山区、半山区农村居民的饮水安全问题，进一步提高城乡安全饮水覆盖率。三是生产发展方面，重点推进骨干水源工程建设、大中型灌区节水配套工程改造和“五小”水利工程建设，提升现代农业综合生产水平。加强现有工程的挖潜改造，开工建设一批前期工作基础扎实、对产业发展带动力强的水利建设项目。一方面，推进骨干水源工程规划建设，解决工程性、区域性缺水问题。紧紧抓住“十二五”期间省里规划建设300件骨干水源工程的机遇，全面完成在建3座中型水库建设，抓紧推进列入项目储备库的12件中型水库前期工作，争取开工13件小（一）型、16件小（二）型水库。通过两个“五年”的努力，彻底解决“两山”和“三江”（江、江、江）流域工程性缺水问题。另一方面，推进农田水利基本建设，服务全市标准化农田建设。抓住省里“十二五”期间实施小型农田水利重点县建设，完成200万件“五小水利”工程的机遇，结合我市山区面积大的实际，因地制宜，大力发展受农民群众欢迎，投资少、见效快、效益好的山区“五小”水利等民生水利设施，尽快改善山区、半山区农村用水条件，让广大山区群众共享公共财政的阳光。整合项目和资金，加快推进已建小（一）型以上水库配套沟渠、规模以上农业灌区干支渠防渗及田间渠系续建为重点的配套节水改造工程建设，进一步提升农业综合生产能力。四是生态保护方面，重点推进水源、水体和水环境保护工程建设。大力实施水土流失、重点中小河流综合治理项目，开展河道清淤疏浚和乡镇防洪抗旱试点工程建设，进一步加强水资源管理和水土保持工作。抓住全市林地利用总体规划修编的机遇，积极探索生态公益水源林防护体系建设，重点加强城乡饮用水供水水源、水体保护和水质监测，积极争取和实施水保项目。加快城市污水处理项目建设进度，积极探索城市污水处理厂正常运行的长效机制，切实推进水资源可持续利用。

（三）坚持水利基础设施建设、管理、使用并重的原则，切实提高水资源综合利用率。充分挖掘潜力，最大限度发挥已建水利设施的功能和综合效益，统筹解决饮水和农田灌溉用水问题，努力提高水利设施综合利用效率。加大对大中型、小（一）型、小（二）型水库的管理和使用力度，充实管理人员，落实管理经费，创新管理机制，完善管理制度，提高利用效益，充分发挥其骨干水源的辐射带动作用。高度重视事关千家万户的“五小”水利设施的建设和运行管理，以构建和完善农民用水户协会内部管理机制为重点，以行政区域或水利工程为单元，推动基层用水户协会的不断建立和发展，切实改变重建、轻管、轻用的局面。已建成的各类水电站应在可控范围内进一步加快补建城乡供水和农田灌溉用水工程；新建水电开发项目对城乡饮水和农田灌溉用水确有影响的，应把二者纳入规划，同时审批部门应将其作为项目审批的前置条件。

（四）加快水利体制机制改革，实现科学治水和依法管水。加快水管体制改革，增强内在动力和活力，建立一种调动各方面积极性、增强自我造血功能、具有激励作用的科学体制机制，促进水利事业持续、稳定和健康发展。一是坚持依法管水。严格执行《水法》、《防洪法》和《水土保持法》等法律法规，加强地方水务立法，重视广大农村涉水管理的村规民约等约束机制建设，把水利建设、发展、管理纳入法制轨道。健全水事纠纷调处机制，加强执法队伍建设，促进社会和谐稳定。二是坚持科技强水。以提高创新能力为核心，以支撑全市水利发展为目标，加快对水资源优化配置、防灾减灾、节约用水等适用技术的吸收、消化和推广应用，强化水文气象和水利科技的支撑作用。三是坚持改革活水。科学制定水资源利用总体发展规划，推进水资源管理体制、水利工程建设和管理体制、水价改革及投融资体制改革。按公益性、准公益性、经营性等不同水利基础设施性质，分类推进改革。稳定和加大公益性、准公益性水利基础设施财政资金投入建设和管理的机制；发挥市场机制的作用，引导经营性水利基础设施建设和管理走向市场，实行自主经营、自负盈亏；深化小型水利设施产权制度改革，探索社会化、专业化水利工程管理模式。吸收借鉴城市建设积累的一些有益经验，在国家的支持下，让一部分经营性水利基础设施建设尝试走市场化的路子。四是坚持人才兴水。全面实施水利人才战略，下大力气，加大投入，创新人才招聘、管理和使用机制，大力引进和培养水利建设、管理和经营技术人才；加强职业教育培训，不断提高基层水管人员的业务能力和技术水平，为全市水利事业全面发展提供人才智力支持。