环卫市场化运作现状调研报告

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环卫市场化运作，是我区在城市管理方面推陈出新、积极探索的重要举措，调动市场资源来向社会提供清扫作业服务。这样，既有利于提高政府工作效率，变“繁忙政府”为“有为政府”、“效率政府”，又能通过市场调节使资源和服务快捷、高效、灵活配置。

一、现状

2012年，我区的环卫运作正式启动。1月，辖区环卫作业服务面向社会公开招标，并由此将环卫清扫工作推向市场。之后（月），招标工作又分两批在全区各街道辖区全面铺开，8家环卫公司承包了378万平方米的道路清扫保洁和日产652吨生活垃圾人力收集、清运工作。到目前为止，全区纳入市场化运作的清扫面积达810万平方米，市场化运作总体效果较好，主要有以下4个方面的优点：

（一）提高了环境卫生质量

首先表现在环卫作业覆盖面积的及时扩大。随着城市的建设和发展，城市区域面积在不断扩展，环卫作业作为一种市场资源迅速延伸到了城市发展的前沿，全区清扫面积达810万平方米，相比市场化运作之初的380万平方米增长了113.16%。

其次表现在实际从事清扫人员数量的增加。市场化初期，各公司为确保工作达到合同要求，均不同程度增加了清扫人数，全区实际从事清扫作业人数为950余人，比市场化运作前实际增长了20%以上，目前人数达到了2500人左右。从事清扫人员的增加直接作用于作业质量的提高。

第三表现在清扫保洁次数和效率的提高。以前全区街道仅在二环路范围内开展了延时保洁工作，市场化运作后，延时保洁被延伸到城区全部街道和涉农的主要场镇，保洁时间为：夏季持续到晚上10：00，冬季持续到晚上9：00。同时，辖区内主次街道每周要进行2次洒水作业，原来中小街道只有一天一次的垃圾收运，现在实行不间断巡回收集和车辆定时到段收集运输。大幅度提高了道路清扫保洁的质量，市民对环境卫生不满的投诉也基本得到了控制。

（二）降低了清扫保洁成本

市场化运作初期招标的378万平方米清扫面积和652吨垃圾人力收集运输工作，根据初步测算，全年共需经费1580万元，实行市场化运作后，采取无标底公开投标，实际中标价合计为1121万元，节省运行成本30%以上。

（三）实现了“管干分离”

市场化运作后，市容管理部门和街道办事处从原来组织、实施、考核清扫保洁和收集清运垃圾转变为单纯的监督管理，打破了“既当运动员，又当裁判员”的管干一体模式，改变了过去“政府花钱养人、干好干坏一样，工作积极性低、工作效率不高”的模式，成为“政府职能解放、工作效率提高，责任落实到位、工作热情高涨”的状况。

（四）培育了环卫市场

环卫作业市场化运作，面向社会公开招投标，吸引了大批社会力量积极参与。第一次招标2个街道辖区，报名竞标的公司有22家，第二次招标6个街道辖区，竞标公司增加到73家，第三次招标5个街道辖区，竞标公司为65家，这种优胜劣汰、积极竞争的机制，对培育环卫市场，做大做强区内环卫服务公司，将产生巨大的推动作用。

二、存在的问题

从2012年至今环卫清扫作业市场化的实际情况来看，其最大的成绩在于实现了“管干分离”，政府职能得以解放。但就我区的环卫清扫作业市场而言，还处于摸索和成长的阶段，市场体系的各方面还存在较为明显的缺陷和不足。

（一）健康价格体系的缺位

环卫公司将清扫作业作为一种公共服务来向社会提供，具有其相应的价值和价格，健康的价格体系要求其价格同价值大致相当，即：政府投入的资金要达到与其要求的作业质量所需成本大致相当的水平。但是，目前全市范围内普遍缺乏对成本价格的科学测算，政府投入环卫作业的经费不足以支撑其要求的作业质量，环卫作业市场价格处于“非健康”状态。这一方面是由于各街道、社区的基础设施建设状况存在较大差异，造成测算难度大，另一方面也反映出我们缺乏这一方面的管理意识和技术支持。

我区在市场化运作初期，由于缺乏科学测算的指导，各街道都不能准确估算其辖区清扫作业的成本，同时顾虑众多环卫公司私下串通虚抬价格，导致国有资产流失，因而采用了相对保守的“无标底低价竞标”，即“谁要的报酬少，工作就交给谁做”。造成环卫公司竞相压价，不少最终中标价低于公认成本价的情况出现。这样虽然能够有效降低政府投入，节省成本，同时也带来了不容忽视的负面影响：1、损害一线环卫工人的利益。作为市场主体的环卫企业，始终追求利润最大化，其在以低价中标后，为了达到盈利的目的，必然尽量压缩成本，普遍采取压低一线工人工资的办法，仅付给工人以城市最低生活标准的报酬，甚至存在不给工人买齐保险的情况，而环卫清扫是一种高危行业，全市每年都因道路环卫清扫发生安全事故，存在较大的安全隐患。2、环卫作业质量得不到保障。环卫企业压低成本的另一种方式是虚报工人数量，吃空缺，不按照合同的约定配足清扫人员，导致一些背街小巷始终存在卫生死角，循环作业的频率和清扫覆盖的面积都达不到合同约定的标准。3、环卫市场、环卫企业和环卫队伍的健康发展受到制约。低价竞争是一种恶性竞争，其竞争的实质是牺牲作业质量、降低作业成本，以低价占领市场，它一方面是“卫生死角天天有，这边净了那边脏”等“城市病”的症结所在，背离了政府希望通过市场竞争的方式来提高作业质量、改善生活环境的初衷；另一方面，由于资金投入少，环卫主体只能借以低廉的农村劳动力，以原始的生产方式支撑环卫作业，根本无法吸引社会资金的投入、参与和竞争，更谈不上队伍的相对稳定和素质、品位的逐步提高。其结果是工人利益受损、作业质量下降，工人因劳动强度过大而报酬过低，不愿意长期从事环卫清扫工作，环卫企业有时甚至无法招够工人，整个环卫市场难以健康循环发展。

（二）完整管理体系的缺位

完整管理体系的缺位，主要指的是作为业主方的街道办事处，在将环卫清扫作业推向市场后，往往只重视迎检应试的成绩，而放松了对环卫作业日常管理、督促、指导和帮助，使管理体系存在较大的漏洞，主要体现在三个方面：

1、角色缺位

在环卫清扫作业的市场化运作中，各街道办事处的角色是双重的：一方面作为业主方享受环卫公司提供的清扫作业服务；另一方面作为政府的基层机构，按照属地化原则对辖区内环卫工作进行管理。从目前全区的情况来看，各街道办事处在认识上存在“我花了钱，就只需要享受服务、提出要求”，“出钱请公司就等于是在管理”的问题。使街道办事处作为基层工作管理者的角色缺位。从今年市、区相关部门对环卫工作检查及日常巡查的情况来看，全区各街道办事处均不同程度存在对环卫工作管理松懈的问题，有的辖区甚至几乎没有日常管理，将工作交给公司后就放手不理了。

2、标准、制度缺位

标准、制度缺位，是角色缺位的延续，由于管理主体疏于管理，也就没有针对辖区各条街道和各个社区的实际情况制定出相适应的管理标准和制度，更谈不上对环卫公司日常工作进行指导和帮助，导致环卫公司在作业时的随意性大、盲目性大，标准不清、重点不明，工作方式也相应成为了迎检时忙于突击、群众反映时动作缓慢、日常工作时手足无措。

3、科学的考核方法缺位

市容环卫问题形成原因复杂，形成速度快，从出现问题到发现问题、处理问题需要一定的缓冲时间，而目前的监督考核往往是看表面现象，突击检查、走马检查情况比较突出，一看见有垃圾扔在地上就扣分，普遍缺乏从形成污染的原因、清除污染的反应速度、清除后的效果等综合情况来监督和考评。

三、针对问题的建议：

我区自环卫工作市场化运作开始至今已有两年半时间，我们逐步发现现有运作方式中存在的一些弊端，也逐渐积累了一定的工作经验，现在，应该进一步解放思想、立足实际，力求改变过去相对保守、不适应需求的工作方式，推进我区环卫市场的健康运作。

（一）科学测算、逐级细化，建立健康的价格体系

从国内外各大城市已有的环卫作业市场化运作经验来看，健康的价格体系，应该由“成本+税收+合理利润”构成，这一理念应该作为我们建立健康价格体系时贯穿始终的原则。我们要摆脱以往采取“无标底低价中标”的招投标模式，将低价低作业质量的竞争通过经济调控的手段使其改变为健康价高作业质量的竞争。目前，市城管局牵头制定了成都市城市环境卫生管理标准，我们还需要进一步对该标准进行分解和细化，在其指导下制订出更加适应我市市情、更加适应各街道、社区实际情况的管理标准和经费投入标准，建议会同劳动、民政部门及街道、社区工作人员，并聘请社科院专家共同做好测算，使我市环卫工作的质量标准更加细化，各项成本、投入能够有“一本清楚帐”，同时也限定环卫企业的合理利润空间，保障一线工人应得的利益，保证政府投入资金能够得到有效使用，使全区环卫作业市场化运作得以健康实施。

（二）找准角色、强化管理、落实责任、真抓实干

健康价格体系的建立，是使市场主体发挥主观能动性，积极主动做好工作的基础，而使其保质保量完成工作的最终保障还是在于严格、实在的管理和监督。