预算支出使用与效益调研报告

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财政支出管理是财政管理工作的重要内容，特别是随着财政“蛋糕”越做越大，财政支出规模也快速增长，地区一般预算支出由2005年的83亿元猛增到2009年的178亿元，增长了114%。这必然要对财政支出管理工作提出更高的要求。分析和总结近年来的财政工作可以看到，财政部门在积极做大财政“蛋糕”的同时，一直非常重视财政支出管理。突出表现在：一是政府收支分类改革顺利实施，从2007年开始实行新的政府收支分类科目。二是部门预算改革继续深化，实现了“一个部门一本预算”，预算编制的完整性、预算管理的规范性、预算分配的科学性不断提高。三是国库集中收付制度改革不断深入，本级已全部实行（零余额帐户）。四是政府采购制度改革向纵深迈进，政府采购规模不断扩大。五是财政转移支付制度不断完善，不仅转移支付规模逐年加大、转移支付结构也在优化。六是财政监督管理工作不断加强，重点监督涉及人民群众切身利益的支出使用情况。与此同时，我们也应清醒地看到财政支出管理中仍然存在了一些亟待解决的问题。比较集中地表现在审计年年审，问题年年有，“重收入、轻支出”、“重投入、轻效益”的现象仍一定程度地存在，对此，已经引起我们的高度重视。

一、财政支出管理工作基本情况

近年来，我市按照公共财政的要求，以促进经济快速、健康发展为前提，构建了比较符合实际的公共财政支出框架，为市场经济体制建立和完善提供了应有的公共服务和必要的保障，同时在支农、重教、科技兴市、关注和改善卫生等诸多方面都做了大量工作，并取得了良好的社会效应。

（一）科学合理编制政府收支预算，严格预算约束和预算执行

1、科学合理编制政府财政收支预算是财政良好运行的根本保障。收入方面，综合运用经济指标和各种预算编制方法科学编制财政收入预算，尽量缩小与收入决算的差距。在支出方面，严格坚持“一吃饭、二建设”的原则，足额安排基本支出预算，保民生、保稳定，始终坚持厉行节约、量入为出，确保财政收支平衡。

2、建立和规范财政预算指标管理体系。财政支出预算指标管理是核算和控制财政支出预算业务活动的重要手段，是对财政支出预算指标变化过程的记录。2004年起取消过去一直延用的预算指标拨款单，统一使用预算指标文件，规范了预算指标的起草、审核、签发和下达。不仅使各预算单位及时掌握本单位每年预算安排情况，而且有计划、科学的执行预算，进而严肃预算纪律，硬化预算约束。

3、严格预算审批和追加程序。按照《预算法》、《人大预算监督条例》相关规定办理预算审批、预算追加和预算调整事项。涉及工资福利、商品服务等基本支出，在人代会批准后一个月内全部下达到预算单位；专项资金预算原则在市人代会批准预算90日内批复到各项目单位。在预算执行中，严格预算追加和审批程序，确因国家、省、市出台重大政策，发生重大自然灾害，突发重大传染性疾病等特殊原因需要追加预算的，按程序报请政府主要领导和市人大审批后再追加执行。近年来，因当年超收财力和上级专项补助等原因，预算追加支出仅占财政一般预算支出的10％。

（二）整合财力、调整支出结构、保障重点支出

公共财政民生优先。财政支出向民生工程倾斜，向“三农”倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，加大对农业、教育、医疗卫生、社会保障和再就业、文体事业、保障性住房建设等领域的投入，进一步促进经济社会事业协调发展。市本级2005年至2009年一般预算支出合计332万元，年均增长21%。其中：民生投入合计为174亿元，占一般预算支出的52%，年均增长28%。

1、“三农”投入逐年增加,设施农业发展迅猛。农业丰、则基础强，农民富、则国家盛，农村稳、则社会安。增加农业投入，是建设现代农业，强化农业基础的迫切需要。政府持续加大对农业投入，整合支农资金，落实支农惠农政策，不断开辟新的农业投入渠道，财政新增教育、科技、卫生、文化等事业经费投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金收入用于农业的比重，财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，形成新农村建设稳定的资金来源。2005年至2009年农业投入21.3亿元(含土地出让金用于农业方面支出5.7亿元)，占一般预算支出的6%，年均增长49%。农业重点发展蒜、姜、辣根和元葱“四辣”农产品种植及深加工，全市新发展温室大棚4.9万栋、标准化养殖小区440个，新增设施农业93万亩。通过发展设施农业，农民人均增收500元以上，解决全市30万人、畜饮水困难问题。

2、教育事业均衡发展。2005年至2009年教育投入23.7亿元，占一般预算支出的7%，年均增长26%。教育支出总量逐年增加，教育支出结构趋于合理。共建50所农村九年一贯制学校，改造城区20所薄弱中小学校，在全国率先探索实行高中免费教育，7个县区各设1所免费高中。免除城区8.5万名学生义务教育阶段学杂费。职教城一期工程建成并投入使用。开工建设14所公立幼儿园。

3、完善社会救助制度，医疗卫生事业加快发展。2005年至2009年医疗卫生投入13亿元，占一般预算支出的3%，年均增长43%。改变农村居民医疗卫生状况，将占人口大多数的农民和无固定职业的城市居民涵盖在内，建立了农村困难居民医疗救助制度和城乡低保边缘户救助制度，开展扶贫帮困活动，保障困难群众的基本生活。完善公共卫生服务体系、社区卫生服务体系和农村卫生服务体系。建成中心医院住院大楼和汤岗子医院新治疗中心。建立社区卫生服务中心26个、社区卫生服务站57个。改造22所乡镇卫生院，为973个村卫生所配备基本医疗设备，农村卫生院和村卫生所装备全部达到国家规定标准。推进医药卫生体制改革，成为全国公立医院改革试点城市。

4、社会保障和再就业向广度深度发展。2005年至2009年社会保障投入109亿元，占一般预算支出的32%，年均增长21%。新增养老、医疗、工伤、生育保险人数13.4万人，医疗保险基本实现全覆盖，农村新型合作医疗参合率达到99.5%，参合农民报销额提高1倍。城镇居民基本医疗保险参保37万人。10万名困难企业退休职工由城镇居民基本医疗保险全部转为城镇职工基本医疗保险。城镇登记失业率由4.3%下降到3.8%，城市低保人员由10.5万人降至8.1万人。全市离退休人员人均月增加养老金110元,新型农村合作医疗保险筹资标准每人每年由50元提高至100元，城市低保标准平均提高20%，农村低保标准平均提高35%，重点优抚对象抚恤金标准提高15%，在乡老复员军人生活补助标准提高30%。建成大学生就业中心和创业基地，大中专毕业生就业率超过90%。部队转业干部全部安置，为退役士兵提供免费就业培训。

5、文体事业全面发展。2005年至2009年文化体育投入6.3亿元，占一般预算支出的1%，年均增长54%。改造建设了市博物馆、群众艺术馆、档案馆、图书馆和青少年活动中心，建设200个农村图书室，现代农民远程科技培训视频网络覆盖所有行政村。为每个行政村配备了健身器材，为每个社区配备了乒乓球台。新建了12个高标准社区图书阅览室和15个农村乡镇综合文化站，在全国率先做到每个行政村都有“农家书屋”。“一场五馆”开工建设，新建了140个农村精品示范健身广场。

6、保障性住房建设发展迅速。建成保障性住房230万平方米，3.4万户动迁居民喜迁新居，仅2008年市财政投入11,540万元，新建1000套低价住房和500套廉租周转房，为农村3000户困难家庭解决住房问题。

财政对民生的大量投入，给经济注入新的活力，使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。切实保障社会和谐稳定。

(三)加强制度建设创新支出预算管理方式

1、近年来各级财政部门在完善和健全规章制度上做了大量工作，提出并制定了财政转移支付条例、财政资金支付条例，完善财务会计制度。

2、实施综合预算，实现预算内、外统编。对有非税收入的预算部门，财政足额核定办公经费和成本性支出，实行“收支不挂钩，超收不分成”的管理办法，只对其成本性支出给予补偿。对罚没收入的管理，建立反向机制，不再实行收入返还，彻底实现罚没收入与部门利益分配的脱钩，促进执收执罚单位文明执法、依法行政。

3、创新政府采购管理方式，实行管办分离。对商品和货物采购实行代购制，编制采购预算时，只编报采购数量，不填列采购金额，财政核定标准和金额，实行统购、代购。指标管理只明确物品及规格，不体现具体金额。对工程采购实行政府代建制为主体的政府招投标的形式，工程方案敲定后，由政府相关管理部门设计标准，政府实施代建。通过深入推进以项目招投标和政府采购为核心的财政改革，逐步实现见指标不见钱，见物不见钱，见工程不见钱，形成有效的激励和制约机制。

二、支出管理中存在的问题

(一)、财政收、支矛盾较为突出。一方面是受国际金融及国家宏观经济增速放缓的影响，钢材市场需求萎缩，税收下降。加之落实国家出台的增值税转型等税收调整政策，取消一大批行政事业性收费，对我市财政收入产生一定影响，使财政收入的增长难度加大。另外，现行分税制财政体制决定中央政府在财政分配中的比重较大，而地方财政收入的比重偏小，影响了地方税收积极性。另一方面由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，地方可调配财政收入与当年财政支出需求的差距逐年增大，收支矛盾日显突出，抗风险能力大为减弱。以我市为例：完善地方社会保障体系增加投入5.8亿元，加强农业基础地位增加投入4亿元，落实提高公务员和事业单位职工工资待遇政策增加投入6.9亿元，新增财政供养人员增加支出6,720万元，地方财政为落实国家新出台相关政策提供相应的配套资金4,700万元。由此可见,地方财政支出增长呈明显刚性，增支压力巨大。

(二)财政运行状况有待进一步改善。首先是赤字风险。我市财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。县乡财政是各级财政的基础，县乡财政状况的好坏，直接关系着整个地方财政运行的基础。县乡财政出现赤字，且赤字金额不断增长，并开始向上一级蔓延，其结果必然导致整个地方的财政状况的恶化和财政风险的积聚。县乡财政的可用财力尚不足以全额发放人员工资，09年县区财政为落实事业单位调资政策，已经向银行举债1.2亿元用于发放工资。我们本级每年都得留有一定财力来消化县及财政赤字，以确保地区财政收支平衡。其次是债务风险。国家对于政府债务缺乏统一规范的管理，财政资金在用于维持机关的正常运转之后，用于经济建设的资金相当匮乏，融资成为一种需求。举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰，形成重借轻还，财政最终承担债务的情况。地方政府适度的“负债经营”应该有其积极的一面，但应考虑本地区的还债能力和对投资项目效果的把握能力，否则将加重地方财政的运行风险。

（三）预算管理有待加强。

1、基本支出预算编制的参考标准不够统一、规范，基础工作薄弱。一是预算在编制商品服务支出时，没有统一规范的资产配置标准和购置标准，缺乏预算编制依据。二是由于各单位资产帐实不符，家底不清，也造成安排预算时不同程度的盲目性和随意性。三是由于公用经费按综合定额标准，没有采取实物定额，正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理，现行支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题,造成公用经费挤占专项资金现象时有发生。

2、项目支出预算编制不够细化，缺乏科学性，影响财政资金的使用效益。一是由于年初项目预算编制不够细化，导致预算执行过程中，科目调剂频繁发生，有些项目预算仍不在人大监督范围之列，只有功能预算的额度，而没有具体项目；二是项目预算编制只重增量发展，存量改革很少触及。存量不公开、不透明，大多采用“基数加增长”，固化财政资金在部门和单位的分配格局，增加财政刚性支出。每年预算在坎块资金时，基本上都不能低于上年水平，都已形成不成文的规定，只能增，不能减。按照项目预算不突破上年水平这一原则，有的专项资金上年所谓基数中，有一次性因素，今年可能就没有了，那规模却没有调减。有的专项资金今年有新的增支因素，因财力有限也没能调增。最后造成预算虽然手里抱着“刀”，却不知应不应该坎，该坎哪、坎多深。三是预算编制人员对某些专业性、技术性较强的项目支出的审核方法和审核依据不能够全部掌握，而专家论证、中介机构评审制度还没有真正运用到项目支出预算安排中，难以保障资金分配的科学性。

3、预算执行不严格，约束力不强。目前有不少专项资金项目并未经过科学的可行性论证程序，如有些专项资金的分配，在年初采取打捆分配的办法编制预算，为部门在年度执行预算过程中留有很大的机动灵活性，某些专款预算的编制还不能真正落实到具体项目上。项目预算执行中超预算执行，或项目被调整情况时有发生，影响预算的严肃性。再是预算执行进度过慢，到年终搞突击支出，近几年每年12月当月支出占全年支出比重均达30%左右。

三、几点建议

首先充分认识到进一步加强财政支出管理的必要性、重要性和紧迫性。财政支出管理中的问题涉及方方面面，既涉及体制，又涉及管理，既涉及财政部门，又涉及其他部门，解决起来需要各方面的共同努力。但财政部门作为财政资金的具体分配和监管部门，肩负着不可推卸的重要责任。为此，财政支出管理应以科学发展观为统领，构建结构合理、制度创新、操作规范、运行高效、管理科学的财政支出管理体制，全面提升财政支出管理水平。

（一）继续优化财政支出结构，努力压缩行政成本，保稳定、保运转、保民生。财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，增加农业、科技、教育、社会保障、环境保护、能源等方面的支出。优化支出结构，突出支持重点，按照科学发展观和建设和谐社会的新要求，在财力布局和安排上确立保障公共支出的目标，继续向民生工程倾斜，向“三农”倾斜，整合支农资金，大力发展现代农业，扎实推进新农村建设，促进城乡协调发展；向社会事业发展的薄弱环节倾斜，加大对教育、文化、科学技术等领域的投入，促进经济社会事业协调发展；向环境保护倾斜，加大对节能减排、公共卫生和生态建设的投入，促进人与自然协调发展。整合资源，理顺关系，完善财政支出管理体制，推进政府非税收入管理改革，把握好可以运用的财力资源，实现非税收入与税收收入统筹使用。确保工资、津补贴支出，有保有压，努力压缩行政成本，认真贯彻落实省、市关于党政机关厉行节约若干问题的通知精神，压缩公务开支，实行行政经费支出量化指标控制，严控党政机关以各种名义兴建楼堂馆所、严格控制出国、出境、会议、培训、公车购置等支出，努力降低行政成本。在确保基本支出和民生重点支出的同时，逐步提高公用经费保障标准，以满足维持政府基本运转的最低需要。

（二）深化预算改革，严格预算约束。改革地方财政支出预算体制，严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目,加强预算论证、改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。加大部门预算编制改革力度，在编制流程和编制方法的规范上找差距，在完善预算定额体系，实行综合预算方面下功夫。做到：1、深化基本支出预算改革，提高人员经费保障水平，逐步完善人员定额、实物费用定额相结合的定额标准体系，有效保障部门履行职能的需要。2、加强项目支出预算管理，着力细化项目支出预算编制，在建立项目库的基础上，积极推行项目支出预算滚动管理，切实保障政府施政目标的实现。3、加快资金拨付进度，提高预算支出执行率。4、硬化预算约束，严格控制预算追加，对追加数额较大，专业性、技术性较强的项目，采用专家决策和追加听证的办法，对预算执行中因国家政策调整及其他难以预见的重大因素必须发生的追加，严格按规定程序办理，坚决维护预算严肃性。

(三)增强各级财政风险意识，建立财政风险预警机制。财政运行风险贯穿于财政活动的全过程，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。虽然目前《预算法》明确规定地方政府不能举债，但这并不意味着地方政府不存在债务，债务风险在某些局部早已有所表现，潜在的风险不可忽视，如不能及时防范和化解，将会严重威胁国民经济健康发展和社会稳定。提高财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。具体措施：一、将政府债务管理纳入预算，制定滚动预算，政府各部门的举债收入和偿债支出一般都要列入部门综合预算，并按照滚动预算的要求对未来的债务收支情况进行分析预测。二、建立风险预警指标体系，如政府的财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收入的比例等指标都可纳入监测范围。三、建立完善的地方政府融资体系。财政在地方政府融资管理中居主体地位，从融资来源、资金管理、投放范围和债务偿还都应有明确的相关规定，建立起政府债务相应的预、决算编制制度和有效的监督管理系统。

（四）推进绩效管理，注重支出效益。继续完善健全财政支出绩效评价指标体系，改进绩效考评办法，建立绩效预算制度，合理运用考评结果，对资金的使用实施“跟踪问效”，明确用款单位的责任，验证和考核预算分配目标完成情况，确保资金的安全与完整。具体措施：一、将财政支出绩效评价工作列入重要的议事日程，统一思想,提高认识,充分认识开展财政支出绩效评价工作的重要意义，切实加强对此项工作的领导与协调。二、抓紧制定财政支出绩效评价制度、办法并组织实施。结合我市实际制定财政支出绩效评价指标体系，坚持“先简后繁,先易后难,由点及面”的原则,稳步推动财政预算绩效评价工作。财政预算绩效评价工作政策性强,涉及面广,业务性突出,操作难度大。以市本级所属财政支出项目绩效评价为突破口,通过试点,总结经验,积极稳妥、循序渐进地推进此项工作。现阶段财政预算绩效评价工作的实施范围主要是重大项目建设资金、大宗专款及教育、农业、水利、社会保障、基础建设等财政支出,对一般性、常规性财政支出暂不进行绩效评价。三、建立工作责任制。财政部门是负责财政支出绩效评价的主管部门，政府各部门积极配合做好部门范围内的绩效评价工作，以促进部门内部资金使用的监督管理。四、积极运用绩效评价结果。政府及财政预算部门把绩效评价结果作为今后预算安排的重要依据。政府把财政支出的连续性项目或大额事业费的使用效益评价结果在一定范围内予以公布，并明确责任。通过推进和深化财政预算绩效评价工作，进一步强化公共支出管理，提高公共服务水平，促进行政部门提高办事效率，为政府的中心工作提供财力保障。