城乡行政管理改制调研报告

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a．市在探索和完善建设行政管理体制上的

一）统筹城乡建设管理的理论基础

1城乡统筹理论概述

a．城乡统筹的概念

指站在国民经济和社会发展的全局高度，城乡统筹。把城市和农村的社会经济作为整体统一筹划、通盘考虑，把城市与农村存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动，以改变城乡二元结构为目的建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。其中，城乡良性互动是城乡统筹发展的核心内容。实现城乡协调发展的实质是解决中国的三农”问题，促进二元结构的转变。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。

b.城乡统筹的主要内容

统一规划城乡建设布局，城乡统筹一般应主要包括如下内容：城乡建设规划统筹。促进城市的基础设施向农村延伸；城乡产业（布局及结构调整）统筹，实行城乡统一的产业结构及产业布局；城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即城市的公共服务向农村覆盖，社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，统一的户籍等管理制度。

c.城乡统筹的途径

进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹工作的话，专家陈锡文指出：如果不能首先在观念上打破城乡分割的观念。要真正全面建设小康社会是很困难的目前可以着眼做城乡统筹的方面是非常多的关键问题是要转变城乡二元结构下长期以来形成的不正确的观念和有弊端的体制，转变观念、改革体制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展”可以说城乡统筹的主要途径就是观念、体制、政策的改变。

d.城乡统筹的渐进与非均衡理论

1城乡统筹是一个渐进的过程

2城乡统筹发展是非均衡的

e.城乡统筹的主体和运作机制

一项非常复杂的系统工程。这项工程中，城乡统筹涉及城乡两个非均质空间地域经济社会发展的各个层面。对城乡经济社会发展方向、重点等重大问题的规划、调节、引导是不可或缺的重要工作，而这些工作必须由政府来完成。专家陈锡文也认为：城乡统筹的主体主要是指党和国家，当然包括各级党委和政府。要求各级党委和政府，考虑城市和乡村的发展方面，考虑工业和农业的发展方面，考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡统筹”所以，城乡统筹的主体是政府。

2城乡建设管理理论概述

一直以来我国对城市和乡村的管理就是分开的城市和乡村的建设管理也同样是如此。直接表述的城乡建设管理理论几乎是没有的只能借鉴和引申城市化理论、城市管理理论等相关理论。a.城市化理论中对城市建设与乡村建设的研究b.城市管理理论的借鉴

3课题研究的理论基础

综合二者形成本课题的理论认识。本课题的研究是以城乡统筹理论和建设管理理论（即上述城市化理论和城市管理理论）为理论基础。

a．统筹城乡建设管理的含义

把城市和农村的建设管理作为整体进行统一、系统地筹划，统筹城乡建设管理是指站在经济和社会发展的全局高度。把城市建设与农村建设存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。促进城市基础设施和管理服务方式向农村延伸，提高农村建设以及管理水平，形成城乡一体化的生产、生活环境。

b．统筹城乡建设管理的内容

统筹城乡建设管理主要指城乡规划、建设、市政环卫等三方面的管理统筹。

c．统筹的途径

改变城乡建设管理分治的体制和政策。城乡建设管理统筹的途径主要是树立城乡建设管理一体化的观念。

d．统筹的主体和机制

选择的主要机制是规划机制、政策机制、法律机制、工作机制。城乡建设管理统筹的主体依然是政府。

e．统筹城乡建设管理的原则、目标和手段

坚持城乡建设管理的系统性，城市管理的四条原则对统筹城乡建设管理也具有重要的指导作用。统筹城乡建设管理就是要满足城乡居民的需要。充分考虑城乡的综合效益，并且要根据城乡不同情况因地制宜。

则统筹城乡建设管理的目标就是实现城乡建设协调发展和运作，将城市管理的目标和手段引申到城乡建设管理领域。统筹城乡建设管理的手段是以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础。

f．统筹城乡建设管理的其他认识

统筹城乡建设管理不可能一蹴而就，通过前面的理论介绍可以知道：由于城市建设与乡村建设分割情况较为严重。应是一个渐进的过程；城市与乡村建设管理统筹是非均衡的对城乡建设管理来讲，管理主体具有与城市管理主体同样的发展趋势，即单一的政府管理主体向多元化管理主体演变。

二)市城乡建设管理分治现状

城乡建设管理分治就是二元结构在建设管理领域的具体反映。作为大城市带大农村的城乡建设管理中不可避免的具有城乡分治的特征。国的城乡二元结构特性体现在社会经济各个领域。

1市城乡建设管理体制分治现状

2城乡建设管理法律法规上的分治

3城乡建设技术标准的分治

4城乡建设管理中的具体分治情况

三）城乡建设管理分治引发的主要问题及原因分析

城乡建设管理中出现了一些问题，由于城乡建设管理分治。给城乡建设管理工作带来阻力，对城乡建设特别是乡镇（农村）建设造成了不良影响。

1城乡建设管理分治中的主要问题

a．规、建、管机构分设给城乡建设管理工作带来许多新问题

极大制约农村建设管理水平的提高，b．乡镇建设管理无保障。加深城乡建设管理分治程度

出现“区中区、县中县”管理情况c．区县开发区建设管理机构设置不规范。

出现新的管理法规空白d．法律法规的修订滞后于现实情况。

2原因分析

a．历史形成的二元体制结构是城乡建设管理分治的根本原因

直接引起基层建设管理混乱b．我市城乡建设管理体制不顺。

c．思想认识不到位、观念转变滞后产生了建设管理实际工作中城乡差别对待

d．城乡建设量和建设复杂程度的差异导致了建设行政管理的城乡差别

e．有限的行政管理方式制约了建设行政管理向农村的延伸

无法满足社会经济发展的需要，f．城乡建设管理的法规以及标准建设较慢。导致农村建设管理效力低下

四)城乡建设管理发展的趋势分析

1城乡建设管理发展的环境背景分析

a.中央的有关精神

1大的有关精神。2届三中全会的有关精神。3十一五”规划的有关精神。

b．建设部的有关精神

建设部对城乡建设管理工作的指导精神主要体现在全国村镇工作建设会以及《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》等。

c．行政许可法的实施对建设管理的影响

该法的实施对城乡建设行政管理提出了新的要求。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律。

d．乡镇机构改革的趋势对乡镇建设管理的影响

随着乡镇机构的改革的推进，当前具体实施乡镇建设管理的主要机构是乡镇政府的建设部门。乡镇建设管理部门的设置、职能等也会发生变化。

目前的乡镇建设管理机构将不再单独存在乡镇人员的编制仍将严格控制，由目前乡镇机构改革的举措可以推测。未来乡镇政府的建设管理职能将更多体现在服务上。这样的改革对落实国家加强乡镇建设管理的精神提出了考验，如果没有相应的配套措施，则将使乡镇建设管理出现新的职能缺位。

2外地在统筹城乡建设管理方面的探索