坚定不移不断推进调查报告

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改革开放以来，各级党组织在扩大党内基层民主方面进行了多角度、多层次的探索，通过从小到大扩大覆盖，自下而上提升层次，由内向外多方带动，在公推直（公）选基层干部、党代会常任制试点、党委工作运行机制、党务政务公开、保障和落实党员主体地位等方面不断突破，创造了党内民主的多种实现形式。认真总结党内基层民主的探索和实践，探讨其中出现的一些新情况新问题，把握需要改进和努力的方向，对于把党内民主向纵深推进，具有重要的现实意义。

实践与经验

自下而上+自上而下。党内基层民主不断扩大、不断深入的发展历程，总是离不开基层党组织的积极创新和上级党组织的有力指导，上下互动使党内基层民主在正确的方向下充满活力地推进。对基层的创新，上级党组织总是加强指导、及时规范、总结推广。1998年的巴中会议，不仅使公推直选村党支部书记开始在全省推广，更加快了公推直选乡镇党委书记、公推公选乡镇领导干部工作的推行。2005年新都会议，确定了30个党内基层民主试点县，党内民主开始从扩大公推直选、实行社会评价、推行三联制度、开放基层党务、扩大全委会权力五个方面系统推进。2007年村（社区）党组织换届时，全省有几十万人报名参选，竞争空间激烈。正是广大群众的支持、参与、拥护，党内基层民主的发展才有了坚实的群众基础和良好的社会氛围。

程序性民主+实体性民主。党内基层民主建设，既注重通过制度规定赋予党员切实的民主权利，又注重通过程序设计确保这些民主权利的落实。如在干部选拔任用上，强调群众的知情权、参与权、选择权、监督权，通过建立健全制度，从程序上保证了群众公认原则在干部初始提名、考察谈话、任前公示、票决任用等诸多环节的落实。为了拓展党代表的行权空间，各地通过建立党代会代表任期制，在保证党员享有的权利外，赋予了党代表审议权和表决权、视察权、监督权、评议权、建议权，并通过建立年会制度、视察制度、提案制度、评议制度、列席党内有关会议制度、情况通报和重大事项征求意见制度等，保证了党代表真正享有和正确行使这些权利。

创新性+实用性。党内基层民主建设，既强调根据世情国情党情的发展变化不断改革创新，又强调必须有利于解决问题和推进工作。如公推直选基层党组织书记，实现了选好人与选好的任期目标的有机结合，无疑是选拔基层干部的一种创新之举。但在民族地区，由于考虑到宗教信仰等因素，公推直选一般是谨慎推行。再如，在干部民主推荐过程中，一方面强调扩大群众参与面，另一方面又强调信息对称，注意把参与推荐的群众限定在知情者范围内，较好地避免了民主推荐的“失真”。

党内民主+人民民主。党内民主总是与人民民主相互借鉴、相互促进、相得益彰，既要借鉴人民民主的成功经验和模式来加快推进党内民主，又要把党内民主的一些新的探索运用到人民民主之中。如公推直选基层党组织书记，就是同步推进党内民主与人民民主的模式之一，“公推”扩大的是党外群众的发言权，体现的是党外群众的参与；“直选”扩大的是党员的选举权利，体现的是党内的公认。扩大党内基层民主的探索，同样也带动和促进了基层人民民主实现形式的探索，如党务政务公开的相融互动、同步推进，一些地方开展的公推直选乡镇长候选人、乡镇人大代表试点等。

问题与困境

改革基层民主选举制度面临的主要问题和困境。虽然各地在推进基层民主选举上创造了不少模式，但是哪些是必不可少的法定程序，现在尚无法律、制度方面的明确规定。在基层干部公选、直选工作中，如何避免高分低能现象，不让老实人吃亏，也是工作中的难点和焦点。一些地方重选用轻管理，不少公推直选产生的基层领导干部上任不久便被调离岗位，干部的教育、培训等后续管理没有及时跟上，同时对没有选上的优秀干部也没有及时储备、培养、使用，缺乏二次开发的机制。

推进党务公开面临的主要问题和困境。不少地方虽然已对党务公开的内容、形式、时限等作出了规定，但这些规定总体来看比较笼统、原则，操作过程中随意性较大，存在公开事项不统一、内容单一、党员群众真正关心的事项公开不够等问题。一些地方和单位对党务公开统筹考虑较少，缺乏一套行之有效的能够从内容、程序、办法和效果等方面对党务公开工作作出科学评价的机制。

开展党代会常任制试点面临的主要问题和困境。实行党代会常任制后，党代会闭会期间对党代会和党委全委会这两个领导机关的职能怎样区分，在实际工作中怎样处理好二者关系？应尽快予以规范。增加党代会年会后，客观上会造成与全委会对同一问题重复决策的现象。一方面，党代会与人代会、政协会形式上基本相同；另一方面，从代表结构来看，一些代表同时身兼“双职”，存在决策内容、代表身份、提案议案和活动内容交叉重复等现象，在一定程度上影响了决策效率和工作效率。

规范地方党委工作运行机制面临的主要问题和困境。地方领导班子配备改革后，对班子成员能力素质提出更高要求，党委“一把手”直接面对的工作面更宽、量更大，担子也更重，要求具有更高的综合素质。有的常委个人素质还不适应，统筹、协调能力不强，工作指导不到位，影响分管工作的开展，给全局工作带来被动；有的常委不能自觉地坚持民主集中制，出现各行其是、各自为政的现象。如何在决策权与执行权相对重合的情况下，着力在运行机制上对书记和常委进行工作监督，落实“向授权者负责”的原则，形成党的地方各级代表大会监督全委会、全委会监督常委会的党内监督链条，防止监督失位、缺位、虚位的现象，需要进一步在实践中探索解决。思路与方向

科学规划，统筹部署。要在系统调查研究的基础上，制定出台党内基层民主建设规划，明确着重点、关键点和突破点，进一步探索党内基层民主的多种实现形式。要将党内基层民主的带动模式由当前的以公推直选、党代会常任制带动型为主，拓展到党务公开、党员主体地位保障、党委工作运行机制等多种带动模式并重，不断拓宽新渠道、开辟新路径、实现新突破，在更广领域、更深程度上体现和保障党员群众的民主权利，确保党员的知情权、参与权、选择权、监督权真正落实。要构建自上而下的规范指导与自下而上的逐步开展的联动机制，坚持点面结合、整体联动，注重合理布点、统筹推进，切实扩大党内基层民主建设的覆盖面、影响面。

突出重点，找准突破。要深入推进党务公开，着力规范党务公开的内容、形式和程序，健全党务公开的领导体制、工作机制和考核制度。要进一步改革基层民主选举制度，着力扩大基层党组织领导班子公推直选范围，改革和完善候选人的推荐方式、介绍方式，明确划分违规拉票与正常争取民意的界限，扩大提名、推荐和竞选环节的差额比例，完善干部届期任职管理和竞选承诺目标兑现制度。要不断健全地方党委工作运行机制，着力落实常委分工负责制，建立议事决策、分工协作、考核评价、教育培训等制度。要继续深化党代会常任制试点，着力理顺党代会、全委会、党委会关系和职能。要全面推行党代表任期制，着力发挥党代会闭会期间党代表的积极作用。要尊重党员的主体地位，着力完善基层党组织内部的议事规则和决策程序，推行党员旁听制、党员评议制等，确保党员民主权利落实。

结合实际，务求实效。要坚持从实际出发，有什么样的经济发展水平，就采取什么样的民主建设模式与之相适应、相匹配、相协调。要把促进经济社会又好又快发展、实现人民群众幸福安康作为检验标准，在扩大民主中集中民智、凝聚民力、赢得民心，使推进党内基层民主的过程成为促进发展、构建和谐、改善民生、造福群众的过程，不断提高群众对扩大党内民主的支持度、参与度和满意度。要自觉适应广大党员民主意识普遍增强、了解和参与党内事务的愿望日益迫切的新情况，加快党内基层民主建设进程，同时要考虑基层党员的民主素养和民主权利行为能力现状，加强教育培训和宣传引导，使党员群众有序参与党内基层民主建设。要构建党内基层民主的物质保障机制，保证党内基层民主建设必要的经常性投入，同时也要重视民主的成本考量，注意实际操作的简便易行和资源的整合利用，降低运行成本，提高民主效能。