加强对权力制约与监督思考

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加强对权力的制约与监督是我们党和政府近年来一直着力要解决的问题，更是亿万中国人民最关注的制度建设和社会问题之一。对权力的制约与监督有效与否，不仅事关民心向背和党的生死存亡，更关系到社会稳定、和谐和发展。为了更好地理解权力制约和监督制度建设的重要性、制度执行的关键性，本文通过回顾新中国权力制约与监督的曲折历程，深刻反思其历史的经验教训，为构建具有中国特色的权力制约与监督法律制度提供有益参考。

一、新中国权力制约与监督制度建设的回顾

新中国党和国家权力制约与监督制度是在革命根据地建设时期权力制约与监督制度基础上逐步发展，却又不断遭受挫折的过程中曲折地发展起来的。有学者总结指出：“党的历史上比较重视监督有两个时期：一是延安时期，一是五十年代初。”在延安时期，出于全民抗战的需要，要团结一切可以团结的力量，特别是要赢得人民的支持，党十分重视民主，重视监督制度的建设，特别是党外人士对党的监督。在《为人民服务》一文中指出：“我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”反映出以为领导的党虚心接受人民群众意见的精神和态度。党对党外人士的许多批评意见十分重视并尽可能采纳。如党外人士李鼎铭先生提出的“精兵简政”意见，黄炎培与一起探讨中国历史的兴衰周期率，提出了民主与社会可持续发展、政党持续执政兴旺的观点等。他特别强调，只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会“人亡政息”。这说明当时党已认识到人民对政府进行监督的重要性和对监督制度建设的重视。所以，延安时期，边区政权建设中的“三三制”民主政权建设原则，明显的是为了从制度上实行派和党外群众对共产党和政府的监督和制约。而《陕甘宁边区各级参议会组织条例》更是建立了一套代表机关的监督制度，议会有广泛的监督权。此外，还建立了陕甘宁边区行政督察专员制度。《陕甘宁边区宪法原则》更是以法律形式确认了人民的罢免权。尽管这些制度受当时战争任务的影响，不能充分实施，但如此重视监督和制约制度的建设，的确是我们党和国家建设的宝贵经验，值得继承和发扬。

建国后，党依然比较重视监督制度，到1957年这段时期是我们党重视权力制约和监督的又一重要时期。其主要表现是中国人民政治协商会议这一制度，体现了民主监督和对权力制约的政体特征。由各党派和无党派人士组成的临时国家权力机关中，各种社会力量既共同参与国家事务的决策管理，又相互监督和制约。除此之外，党还比较重视发挥人民群众和新闻舆论对党的监督作用。1950年，党中央作出《关于在报刊上展开批评和自我批评的决定》。决定指出当时存在的一些党的领导者随着地位、威信的提高，不能接受群众对其工作中的缺点和错误的批评，从而损害了广大人民的利益的倾向，为此号召广大人民群众通过报纸等形式，对党和国家实行监督批评。

与此同时，国家对行政监察和检察机关的法律监督也是较为重视的。当时中央人民政府设立的人民监察委员会是当时政府的四大委员会之一，专门负责监察行政机关及其工作人员遵守法律和正确履行职责。1955年党的全国代表会议和1956年党的“八大”会议，产生了中央监察委员会，使党内监督制度得到加强。但这个时期也出现了国家监督制度上的滞后问题。随着1954年宪法的颁布，人民代表大会取代中国人民政治协商会议，政协的监督和制约地位有所下降。同时，人民监察委员会改为监察部，使它的监督有效性受到限制。

需要特别指出的是，1956年党的“八大”是我们党对权力制约与监督制度建设的一次十分有益的理论探索。刘少奇同志在政治报告中从四个主要方面全面论述了加强对国家工作监督的四个方面：第一，必须加强党对于国家机关的领导和监督。第二，必须加强全国人民代表大会和它的常委会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。第三，必须加强各级政府机关由上而下的监督和由下而上的监督。第四，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督。必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露，凡是对批评实行压制和报复的人，必须受到应得到的处分。遗憾的是，由于政治形势突变，党的这些加强监督的主张没能付诸实施。1957年开始以后的几年发生的几件大事使监督被大大削弱，在一些领域甚至不存在了。一是1957年开始的反右运动及其扩大化错误，在客观上导致了堵塞人民群众言论、关闭社会监督渠道的错误；二是1958年化开始实行的“政社合一”，在不断加强的“党的一元化领导”的过程中，不适当地把权力集中于党委，使国家权力机关的监督职能得不到发挥，且司法机关分工配合、互相制约的理论也受到批判；三是1959年国家监察部被撤销，监察权归党的监察机关，破坏了国家权力的监察体系；四是1958年后各项权力向党委集中，导致党内监督功能也日趋退化，“一言堂”、“家长制”盛行，党内监督近乎消失。

党的十一届三中全会以后，随着国家民主、法制建设的不断发展和健全，党和国家的各种监督制度逐步得到恢复。首先，人民代表大会的监督权和宪法监督原则在宪法上得到确立。其次，司法监督和行政监察制度也得到恢复和发展。1986年恢复设立国家监察部。再次，迅速健全和完善了党内纪律检查制度。最后，社会监督被中央重视并反映在1982年宪法规范中。邓小平早在1980年就指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”

改革开放二十多年来，国际国内形势发生了巨大变化，特别是20世纪九十年代实行社会主义市场经济以来，权力的正确行使在不断发展的市场经济环境中经受着种种考验，权力与腐败之间的关系因为经济的中介而变得敏感而明朗。权力制约与监督显得比以往任何时候更加紧迫，因为权力的滥用不单是造成国家社会和公民财产的损失，更会威胁和损害千千万万公民的生命和健康。因此，权力监督和制约就成为党必须下大力气彻底从制度上解决的问题。为此，党的十六大报告提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这是党第一次对“加强对权力运行的制约和监督”这一问题进行全面阐释，标志着我党对在长期执政条件下加强对权力运行的制约和监督的重要性和紧迫性的认识达到了新的高度，是理论上的创新和认识上的飞跃，为今后进一步完善权力制约和监督制度指明了方向。

二、新中国权力制约与监督制度的反思

（一）经验和教训

1.在思想理论上，长期以来对权力本质认识不足。党的历史上尽管有延安时期和建国初期比较重视监督的思想和行动，但理论上的探讨十分欠缺，这种监督只是应付时局、为完成巩固根据地、团结一切可以团结的力量抗日和政权稳定而采取的措施。因此，只要形势稍一好转，对权力的制约和监督便退居其次。归纳起来，在思想理论上主要有两个值得吸取的教训：一是如何对待马克思主义人民监督的思想和制度的问题。长期以来，党对监督的“支持”功能和“工具”作用过分强调，而忽视了监督本身是政权建设的重要组成部分。马克思主义民主政治理论的基石是人民民主和社会主义民主，而人民当家作主的重要方式便是通过各种途径参与国家管理、监督一切国家权力机关和组织。马克思恩格斯早就预见过：没有人民监督罢免权，无产阶级国家的工作人员官僚化和脱离人民的倾向就不可避免。二是对西方权力分立与制衡思想的一概否定导致对权力本质认识上的不足。诚然，西方分权与制衡的权力分配和运行模式从本质上是为了巩固资产阶级统治，且这种模式并不能完全防止权力滥用，但也要看到，这种分权，按恩格斯所说，“只不过是为了简化和监督国家而实行的日常事务上的分工罢了”。我们既要反对以“三权分立”为国家权力分配的盲目迷信、崇拜的思想，但也不能否认在处理复杂的国家事务方面进行适当分工和互相监督是符合管理好国家这一目的。而且我们社会主义国家可以按照人民民主专政的要求改造西方这一理论，把仅靠国家机关间的互相监督和制约，扩展到既强调不同机关间的互相监督，更强调人民群众对国家机关及其工作人员的监督。

2.建立稳定、权威的监督制度是搞好监督的关键。列宁主张：监督机构必须是有高度权威和地位的，必须是完全独立行使职权的，监督人员必须有可靠的职务保障。我们在过去没有按这一理论指导制度建设。长期以来，监督机关地位不高，机构不独立，权威性低，缺乏明确的宪法保障。对监督制度的建设随时局的变化而变化，随少数领导人意志的改变而改变，特别是监督始终没有指向最高权力机关及握有最高权力的人，这既导致监督制度的人治性，也导致了各级监察的乏力。按照权力的一般定律，权力越大，越应受到全方面的监督，否则，监督就流于形式化和空泛。

3.要高度重视监督制度的法律化。新中国建立后的一段时间里，党和国家的主要领导人，也十分重视监督工作，但由于没有及时将其上升到国家意志即法律的层面加以固定下来，使监督制度难以一以贯之和有效实施。在建国后的一段时期，党和国家尽管也强调派和人民群众的监督，但由于没有将这些监督及时地加以程序化、制度化和法律化，不仅公民的监督权不能依法真正享有和行使，而且权力的运行失范，最终酿成“”这样的社会苦果。

所以，监督制度是国家政治制度的重要组成部分，是确保党的执政能力不断提高，政府真正为民和社会真正持久稳定的重要机制。古今中外的历史都表明，一个国家在权力受到较好监督和制约的时期，便是和平发展的祥和时期；相反，如果权力缺乏必要的监督，最终为少数人所控制，便造成擅权专断、腐败横行、官场腐败、民不聊生。哪里有不受监督和制约的权力，哪里就会存在腐败和滥用权力的现象，那里的人民都会成为专制和暴政的对象。人类历史反复证明的权力定律告诉我们，只有建立和完善党和国家的监督机制，才可能对党和国家及领导人权力的运行方向、活动方式起调节、控制和制约作用，或在事先防止可能引起的失误，或在出现失误之后尽快纠正错误、减少损失。

（二）完善权力制约与监督的几点思考

忘记历史意味着背叛，但沉溺于历史而不思改进也是对现实和将来的不负责任。民主法治的社会不是保证不犯错误，而是不能犯同样的错误和尽量避免错误。回顾新中国在权力制约与监督曾走过的曲折之路，现在和今后在权力制约与监督方面应重点做好以下方面：

1.深化政治体制改革，完善制约与监督制度体系。如前所述，新中国权力制约与监督的曲折历程从根本上讲，是政治体制不顺造成的。其中特别重要的方面是如何正确处理党与政府的关系问题。以党代政证明权力制约与监督易走形式和落空，那么只有党政分开才是解开监督乏力症结的关键。当然，党政分开是在不削弱党的领导的前提下，党的领导方式和活动方式的根本转变，党主要进行政治原则、政治方面和重大决策的领导，对政府一切行为进行全方位适时的监督，以保证政府的行为按宪法和党的方针、政策办事，始终为人民的利益去公正、高效地办事。党的监督可以通过三种途径：一是通过党的组织活动和党的纪律对国家机关的党员干部实行监督；二是通过各级党委直接对国家行政机关、司法机关实行监督；三是通过密切各级党委和党员与人民群众的联系，及时了解人民群众民主参与和民主监督权利行使的情况，及时将民意与党的意志协同起来，并及时提醒政府改进工作中的缺点，从而保证国家和社会生活的民主化、透明化。

2.借鉴和改造西方权力制约与监督的经验。在西方，无论是对权力制约与监督的理论探索，还是制度实践都有几千年的历史，近代以来更是日趋完善和有效，当然它也存在着排斥广大人民直接行使国家权力的弊端。但西方对权力的制约与监督的理论和实践上的经验也是人类政治文明的重要成果之一，反映了人类社会权力科学和实践方面的一些真理性认识。马克思主义的生命力和创造力在于吸取一切人类文明的成果，加以适合于社会主义革命和建设需要的改造，从而更快更好地建设社会主义各项事业。对于西方的权力制约与监督理论和实践，我们决不能照搬，如果不加分析地一味生吞活剥，只能带来水土不服，造成社会动荡、混乱纷争的恶果，但对西方权力制约与监督理论的某些科学性成份和制度有效性的内在机理可以进行实事求是的研究和思考。这种研究和思考必须坚守的前提是：国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在遵奉这个前提下，进行权力分工的有效性和互相制约性的理论创新、制度设计及运作规范。这样，将所有的由人民委托出去的国家机关的权力都纳入到权力制约与监督的制度体系之中。

3.抓住权力制约与监督的重点和突破口。对权力进行监督和制约已经在官方和民间即全社会形成共识，现在关键是从哪里入手进行制度体系的建设。分析我国几十年来直至目前权力制约与监督乏力的情况，突出的困难表现为三个方面：一是执政党的党内权力监督和制约机制有待进一步完善并切实执行；二是各国家权力机关主要负责人的权力因“首长负责制”而形成理论上的矛盾和实践上的“雷区”；三是社会监督特别是媒体监督本质上的缺位。而突破口在于对党政领导班子主要负责人的权力制约与监督的制度建构和实践运作，认真执行《中国共产党党内监督条例(试行)》。

要防止领导班子特别是主要负责人的权力失控、决策失误、行为失范，就必须借助相关法律法规的建设和健全，规范领导班子主要负责人做任何与职务相关的事情特别是重大决策都要从法律的角度去分析、思考和解决问题，明确和坚决追究失职、渎职等违法行为的法律责任。当前，建立有效的权力制约和监督机制的突破口是对各级领导机关和领导班子“一把手”的权力制约与监督机制的建立和有效运行，如果对“一把手”的权力能进行有效的制约和监督，那么对所有握有一定权力的党政机关干部的权力制约与监督就迎刃而解了。而要实现这一突破，关键是两点：一是执政党的核心领导层能否首先从自身开始，并在党政系统中以党纪和法律法规形式推开；二是能否允许新闻媒体参与进来，代表全体人民时刻行使有效的权力制约与监督。“天网恢恢，疏而不漏”，只有撒开人民充分进行权力制约与监督之网，对权力制约与监督才能真正实现，否则既不可能，更不可信，也更难持久和彻底。

总之，自新中国建立几十年来，我们党和政府一直在进行社会主义条件下如何加强权力制约与监督问题的探索和实践，无论是经验还是教训，对于进一步通过以法律制度建构为核心健全我国的权力制约与监督制度都有极其重要的意义。