体制改革和制度建设注重思考

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编者按：发达国家也好，发展中国家也罢，之所以在现代化进程中出现腐败泛滥的现象，究其原因，是随着经济的发展，社会结构的变迁，传统体制不能适应，从而失范无序，使权钱交易盛行造成的。世界各国廉政建设的成功经验和失败教训反复说明，体制改革和制度建设是铲除腐败滋生的关键。用马克思主义的观点看，是上层建筑不适应经济基础了。因此，改革传统的体制、建立新的制度并使之与经济基础相适应，就变得异常重要。

著名的国际反腐败组织透明国际，在给各国防腐反腐的建议中有一个“苹果理论”，其主旨是说，防腐反腐体系的建立应着重于考虑把一筐苹果放在什么容器里和什么条件下，才能使苹果不容易腐烂，而不是把精力用在不断地从筐里往外捡烂苹果上。也就是说要关注整个的系统，而不是局限于具体的个人。这一理论是从各国廉政建设的实践中总结出来的，同时各国廉政建设的效果也一再印证了它的有效性。

世界各国廉政建设的成功经验和失败教训反复说明，体制改革和制度建设是铲除腐败滋生的关键。发达国家也好，发展中国家也罢，之所以在现代化进程中出现腐败泛滥的现象，究其原因，是随着经济的发展，社会结构的变迁，传统体制不能适应，从而失范无序，使权钱交易盛行造成的。用马克思主义的观点看，是上层建筑不适应经济基础了。因此，改革传统的体制、建立新的制度并使之与经济基础相适应，就变得异常重要。

英、美是率先进入现代化的西方国家。英国在进入19世纪后，美国在19世纪末期和20世纪初，先后出现了以中产阶级和工人阶级为代表的改革社会运动，并成为推动体制改革的强大力量。

1853年，英国当政的自由党首相帕累斯顿为回应民众对政府腐败和无能的抨击，答应对英国的吏制进行改革。1854年，由当时的国会议员诺斯科特和杜维廉根据广泛的调查，提出了一项改革方案，即著名的《诺斯科特－杜维廉报告》。《报告》把政府官员分为两大类：一类是政务官，他不经考试，属于政治任命，随政府的更替而进退；另一类是事务官，他经考试任用，如不犯错误即终身任职。这个《报告》提出了一系列改革建议，这些建议后来均以法令的形式逐一采纳并加以实施，这样英国的近现代文官制度开始逐步建立起来。

在美国，1883年国会通过了乔治治彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称“彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官（公务员）参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。这个方案的通过，标志着美国文官制度建立的正式起步。此后用于政党分肥的职务越来越少。

英美正是随着文官制度的实行，废止了“政党分肥制”，国家政治生活中的腐败现象才逐步得到有效的遏制。二战后，发达国家为了自身的长治久安，还在不断地有针对性地采取措施，预防和治理腐败现象。同样是致力于体制改革和制度建设，如英国对文官制度的改革和一系列国家建立起财产申报制度、政党国家补贴制度、公务回避制度、利益冲突制度等等。

由于各国的具体情况不同，在廉政建设中，发展中国家的路径选择呈现出多样性，如能人反腐、运动反腐、政变反腐或是全盘西化式的反腐等等。但是在一些国家由于没有建立起有效的权力运作和制衡监督机制，体制的问题依然如故，能人反腐、运动反腐和政变反腐虽能取得一时之功效，但是不可持续，通常是人亡政息或是重蹈覆辙；而在另一些国家虽然引入了西方式的民主制度，有了西方民主的外壳和形式，但是由于没有民主传统，造成体制机制不健全，不能发挥作用。所以很难从根本上解决问题，腐败依然困扰着这些国家，很难跳出治乱循环圈。而像新加坡和智利之所以能够在发展的过程中有效地遏制腐败，成为发展中国家的典范，其经验也在于从体制入手，加强制度建设，并不断地加以完善。

如新加坡总统选举的改革，便是着眼于对政府权力的监督制衡。从1993年开始的新加坡总统选举，由过去的议会选举产生变为由全体公民直接选举产生，同时加强了总统监督、制衡政府的职权。其中几项直接与廉政相关：确保政府不会滥用国家储备金；为维护公共服务的廉洁和正直，总统有权批准或拒绝委任国家的一些要职人选；总统负责监督贪污调查局的调查权力；总统必须超越党派政治，必须保护全体人民的利益……

再如智利，1990年结束了以皮诺切特为首的军人独裁统治，之后，在重建民主法制秩序的过程中，致力于民主体制的建立和完善，逐步形成了行政、立法和司法之间相对严格的分权制衡机制，在三权之间和政府内部各职能部门与机构之间确立起一系列法定的监督关系，从而有效地遏制腐败。

党的十七届四中会再次强调：加快推进惩治和预防腐败体系建设、深入开展反腐败斗争，是当前和今后一个时期加强和改进党的建设的一项重要任务，并特别强调防腐倡廉的制度创新。这有很强的针对性。由于党情国情的原因，我们不能照搬西方的一些体制模式，而社会主义国家在制度防腐反腐上还没有成功的先例。因此，要从根本上解决我们现实政治生活中的廉政问题，的确需要制度的创新，这无疑需要全党的智慧和努力。同时我们认为在根本制度不动摇的前提下，在具体制度上我们也需要放开胸怀，开阔视野，借鉴他人。