健全完善乡镇绩效考核评价体系的实践与思考

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编者按：本文主要从主要做法政绩与公论是衡量、考核评价班子和干部的重要标准和依据；取得成效；几点思考进行讲述。其中，主要包括：坚持以科学发展观为统领，考实绩、论政绩、自己比，定标、公平竞争原则、鼓励“创优”原则、保稳定原则、坚持以以人为本为核心，测民意、看公论、树立了正确的选人用人导向、健全完善了科学的考核评价体系和工作机制、提供了准确的干部培养教育和监督管理依据、促进了干部工作的民主化进程、推动了干部制度改革的不断创新、考核评价内容的科学化、合理化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的核心内容、考核评价办法的系统化、规范化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的重要基础、考核评价主体的多元化、专业化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的发展方向等，具体材料请详见：

党的十七大提出深入贯彻落实科学发展观，不断深化干部人事制度改革，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。近年来，我们紧紧抓住海林市被确定为全省县（市）领导班子建设和干部人事制度综合改革试点之机，选准乡镇为突破口，在建立完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇党政领导班子和领导干部考核评价体系方面进行了大胆探索和有益尝试，围绕“考什么”、“怎么考”、“谁来考”这一主线，成功地建立起了用工作实绩和民主测评这两把“尺子”评班子量干部的乡镇绩效考核评价体系，使干部考核评价工作更具有导向性、公正性和可操作性。

一、主要做法政绩与公论是衡量、考核评价班子和干部的重要标准和依据，

为此，我们坚持重政绩、重公论的原则，实行工作实绩与民主测评双百分考核，用两把“尺子”评班子量干部，引导领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观。（一）坚持以科学发展观为统领，考实绩、论政绩。科学准确、客观公正地考核领导班子工作政绩、评价领导干部工作实绩，必须有一个能够充分体现科学发展观和正确政绩观的指标体系、评价标准和计分办法。1、科学地设定工作实绩指标。工作实绩指标是评班子量干部的“指挥棒”，它决定了实绩考核的导向性。我们按照全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村的总体目标要求，结合我市发展实际，科学地设定了工作实绩指标。在工作实绩指标体系框架的构建上，按照科学发展观的要求，设定了体现发展实力的经济发展指标、体现关爱民生的社会和谐指标、体现长远发展的可持续发展指标、体现打基础保稳定的自身建设与管理指标，切实形成了全面协调可持续发展的四大板块指标框架。在工作实绩指标具体内容的设定上，坚持统筹兼顾的原则，围绕既看“显绩”又看“潜绩”、既看“当前”又看“长远”、既看“规模”又看“速度”、既看“总量”又看“人均”、既看“过程”又看“结果”、既看“发展”又看“民生”、既看“物质文明”又看“精神文明”的要求，设定了全口径财政收入增长率及人均水平、本级财政收入增长率及人均水平、招商引资到位额、乡镇固定资产投资额、农业产业开发投资额、农村经济总收入增长率、农民人均纯收入增长率等经济发展方面的指标；社会治安综合治理、计划生育、义务教育、合作医疗、农村“五保”供养等社会和谐方面的指标；造林绿化、水土保持、污染治理、饮用水安全、道路交通等可持续发展方面的指标；农村基层组织建设、精神文明建设、党风廉政建设、安全与信访稳定等自身建设与管理方面的指标。切实形成了总揽全局、统筹各方、反映全貌的综合量化的绩效考核评价指标体系。2、合理地确定指标评价标准。指标评价标准是评班子量干部的“标尺”，它决定了实绩考核的准确性。我们在充分考虑和认真分析了各个乡镇的地域环境、基础条件、经济现状等实际情况后，在各项指标评价标准的制定上，因地制宜，因标而定，增强指标的可考性。主要采取三种办法确定标值：一是上级下达，定标。对逐级考核的指标，如：全口径财政收入、本级财政收入、招商引资到位额、固定资产投资额、农村劳动力输出及转移、社会治安综合治理、计划生育、义务教育、合作医疗、污染治理等，由市委、市政府根据各乡镇实际情况，每年初下达当年度目标值，做到一乡一标，合理评价，以落实能力、取得实绩行奖惩。二是自己比，定标。对乡镇间不可比，但却能充分体现自身发展速度的指标，如：产业开发投资额、乡镇（村）债务下降率、造林绿化、水土保持等，与自身历史同期纵向比增长，定标值，以增长速度论功过。三是横向比，定标。对各乡镇间存在可比性，又能反映出各地发展水平的指标，如：全口径和本级财政收入的人均水平、农民人均纯收入增长率、农村经济总收入增长率、安全、信访稳定、党建、精神文明等，与各乡镇横向比速度、看发展，定标值，以发展水平排位次。3、客观地制定考核计分办法。考核计分办法是评班子量干部的“规则”，它决定了实绩考核的公正性与严肃性。我们坚持主次分明、难易有别的原则，公平合理地分配各项指标的分值权重，客观公正地制定各项指标的计分办法，以保证各乡镇间的公平竞争、互相促进、共同发展。在分值权重的分配上，做到三个倾斜：一是向工作实绩倾斜。为了鼓励领导班子和领导干部谋发展、干事业，我们突出了对工作实绩的考核，对工作实绩实行百分考核，最终按70%的权重比例折算计入绩效考核评价总分。二是向经济工作倾斜。在工作实绩考核指标中，以经济发展为先，兼顾其它，对经济发展指标赋予了较高的分值权重，对社会和谐、可持续发展和自身建设与管理方面指标所赋予的分值权重相对较低。三是向重点难点工作倾斜。为了确保各项指标分值权重分配的公平合理，突出重点，明确工作的主攻方向，对完成难度较大的重点难点工作指标赋予的分值权重较高，反之，对较易完成的工作指标赋予的分值权重较低。在计分办法的制定上，坚持三项原则：一是“多劳多得”原则。对事关全局和长远发展的重点工作指标，采取超额完成任务加分的办法，鼓励多干多得。二是“按劳取酬”原则。对常规非重点工作指标，按完成任务比例计分，体现“按劳取酬”。三是公平竞争原则。鉴于乡镇大小不等、指标基数高低不同的实际，为使各乡镇站在同一起跑线上公平竞争，保证客观公正、全面准确地反映各乡镇工作实绩，对单项工作指标加分进行封顶，对超过封顶“线”的，以此项工作最高得分为基准缩减计分，避免因一项指标加分过高而出现以偏盖全、“一俊遮百丑”的现象。四是鼓励“创优”原则。坚持“在上有位置、在下有实效、在外有影响”的工作目标和理念，对定量工作目标以外的创新工作、典型经验、先优表彰等“创优”工作给予加分，树立争先创优的意识。五是保稳定原则。按照保稳定促发展的要求，对出现影响全局、阻碍发展、破坏稳定的事件、事故和滞后工作，给予扣分，增强维护大局的观念。（二）坚持以以人为本为核心，测民意、看公论。我们坚持把为民造福作为一切工作的出发点和落脚点，通过开展民主测评，以民意和公论来检验领导班子的工作政绩和领导干部的工作实绩。具体实施中，对民主测评实行百分考核，对各项测评要素及各层面测评主体双重赋予权重、量化每项要素的各评价档次分值，得出量化考评结果后，最终以30%的权重比例折算计入绩效考核评价总分。1、分类设定测评要素。为了充分反映领导班子和领导干部在德、能、勤、绩、廉等方面的群众认可度，对领导班子和领导干部分别设定了10项测评要素，其中，对领导班子设定了工作实绩、方针政策、民主集中制、团结协作、选人用人、科学决策能力、组织协调能力、依法办事能力、开拓创新能力、廉政建设10个方面评价内容；对领导干部设定了工作实绩、思想品德、政策理论水平、求实创新、决策能力、组织能力、团结协作、依法办事、勤政敬业、廉洁自律10项评价内容，并根据重要程度不同对各评价要素分别赋予20分、12分、10分、8分、6分五个档次的分值。2、科学民主地确定测评主体。为了充分发扬民主，不断扩大测评主体的层面和范围，确定了6个层面测评主体，使测评的参与面更广、公开性更强、透明度更高。同时，根据知情度、关联度不等分别对各层面测评主体赋予了不同的权重。乡镇班子成员，机关干部和人大代表、党代表、政协委员，乡镇基层单位主要领导，村“两委”主要领导4个层面，与乡镇班子和干部联系最密切，利害最直接，人数众多，各赋予了10%的权重；考核组自始至终参与考核工作，能够全面客观了解班子和干部的情况，赋予了30%的权重；市委书记、市长、市级分管领导、其他市级党政领导、市人大和市政协领导班子成员及市直部门主要领导6个方面人员，对乡镇班子和干部的熟悉程度不一，人数也少，分别赋予了5%的权重。分值权重的合理设置，既扩大了民主，又有效解决了“少数人评价少数人”的问题。3、公开化组织实施。为确保民主测评工作的组织实施公开透明，坚持全程阳光操作。每年由组织部门制定民主测评实施方案，组织人员深入乡镇召开述职大会，党政领导班子和领导干部向参加测评人员述职述廉，使他们真正做到“知情评价”。述职述廉后，各层面参评人员以无记名的方式进行民主测评。为保证测评质量，组织者向参加测评人员每人发放一本测评指导手册，进行详细讲解，公开各测评要素的打分评价标准，使参评人员有章可循。（三）坚持以全面准确地评价班子和干部为目的，考过程、评结果。以往对领导班子工作政绩和领导干部工作实绩的考核，只注重对结果的考核而忽视了对过程的考核，为全面准确地评价班子和干部，客观真实地反映其业绩，我们坚持既考过程、又考结果。1、强化日常考核，考过程。过程考核体现了班子和干部的凝聚力、执行力。我们紧紧围绕工作实绩目标考评开展日常督促检查，通过督过程来考核领导班子和领导干部团结协作、抓落实的能力。一是实施三级督查。建立市级领导、绩效考评办、综合部门三级目标督查体系。市级领导负责重点督查，是所承担市级重点工作和分管战线目标的第一督查责任人；绩效考评办负责综合督查，对工作实绩目标运行情况进行督查反馈，以督办检查专报、督办检查的形式向市委、市政府领导和全市进行通报；综合部门负责专题督查，对所承担的重点目标进行专题督查，确保目标落实。二是实施现场督查。对全市的重点、难点工作不偏听材料，不偏听汇报，而是深入实际，看进度，查实情。三是实施跟踪督查。坚持结果督查与过程督查相结合，对时间紧、环节多的工作推进全程督查，随时抽查，一抓到底，做到了将督查贯穿于目标实施的全过程，以环环相扣的督查确保工作的落实，检验目标的结果。四是实施暗访督查。对一些热点、难点问题，采取暗访的方式，直接到企业、乡镇调查实情，摸清情况，及时向市委、市政府报告，拿出解决问题的办法。五是实施社会督查。聘请市委、市政府顾问为兼职督查员，分别对经济建设、优化环境、文明执法、干部选拔任用、城市建设与管理、政府行政效率、蓝天工程工作进行督促检查，随时向市委、市政府反映情况，所提意见和建议被市委、市政府采纳后，分别向有关部门下发督办单，限期办结。六是实施舆论督查。在电视台开设新闻督访栏目，借助新闻媒体把督查对象推向社会，用新闻舆论推进督查对象抓好工作落实。2、强化年度考核，评结果。年度考核结果是评班子、量干部的重要依据。在年度考核中坚持严把“四关”：第一，指标认定关。年初目标确定、年终指标完成认定，都经过自行申报，经济、发改、招商、统计、财政、审计等相关职能部门把关、考核认定，绩效考评办审核，市委、市政府审定。第二，公示关。对年初确定的目标、年终完成的指标，对下向群众公示，接受各方面监督。第三，述职测评关。乡镇领导班子和领导干部向本乡镇测评主体述职，述职后进行民主测评。第四，综合评价关。考核组根据工作实绩、民主测评考评结果进行汇总排序，形成绩效考核综合评价，提交市委、市政府确定。这“四关”，保证了群众的“四权”，提高了考评结果的可信度，确保了考评工作的权威性。3、强化结果运用，定功过。在年末绩效考核评价结果使用上，做到三个结合：一是与干部使用相结合。在抓工作落实中考核干部、识别干部、使用干部，有效解决干部干与不干一个样、干好干坏一个样等问题，依据考评结果划定干部档次，确定提拔重用、横向平调、降职免职范围，以考核定评价，以评价定使用，真正把广大干部的注意力聚集在发展上，落脚在实干上，体现在政绩上。二是与评先优、公务员考核、奖金发放相结合。通过考核结果下达奖励先优名额、确定奖金发放标准，先进单位奖励标准是其它单位的2倍，以工作实绩论功行赏，形成了有效的工作激励机制。三是与强化干部的培养教育和监督管理相结合。将工作实绩和民主测评考评结果向班子和干部本人进行如实反馈，具体指出优点、不足及努力方向，为干部自身发扬长处，克服缺点，补齐短处，为组织有针对性调整配备班子、培养教育和管理监督干部，提供了准确的参照依据，进而形成了累积式改进、螺旋式提高的班子和干部管理教育新机制。

二、取得成效

1、树立了正确的选人用人导向。通过不断健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，用工作实绩和民主测评两把“尺子”评班子量干部，切实树立起了“重政绩、重公论”的选人用人导向，引导广大干部把全部精力投放到谋发展、干事业、造福于民上来，把实际行动落实到科学发展中去，把工作成果展现到正确的政绩中来。2、健全完善了科学的考核评价体系和工作机制。通过不断健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，使考核评价内容更加科学，考核评价标准更加合理，考核评价办法更加规范，考核评价主体更加专业，考核评价结果更加准确，形成了一整套科学、规范、系统、高效、可操作性强的考核评价体系和工作机制。3、提供了准确的干部培养教育和监督管理依据。通过不断健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，对班子和干部实行多侧面、多视角的立体诊断，能够客观公正地评价班子和干部，真实准确地反映出干部的成绩与不足，为今后干部的培养教育和监督管理提供了准确的参照依据。4、促进了干部工作的民主化进程。通过不断健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，把扩大民主贯穿于考核评价的始终，对班子和干部所取得的工作实绩张榜公布，对下向群众公示，横向向同类部门通报；对班子和干部所做出的工作政绩，接受各层面群众的监督评议，把考核评价的权利充分交给了群众，使群众的“四权”在干部工作中得到有效保障。5、推动了干部制度改革的不断创新。通过不断健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，为推进干部人事制度改革奠定了基础、创造了条件。我们以绩效考核评价为基础，大胆探索了科级单位正职领导干部3年任期制、副职聘任制、领导班子分类管理制等一些新做法，为干部人事制度改革积累了经验。

三、几点思考

1、考核评价内容的科学化、合理化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的核心内容。在以往考核中，评价内容过于单一，只注重对经济工作指标的考核，而忽视了对社会事业方面指标的考核，纵向能看发展，横向难比高低，看“显绩”易、评“潜绩”难，使考核内容设置出现了片面性，难以全面客观地反映班子和干部工作实绩的“全貌”。为此，我们按照科学发展观和正确政绩观的要求，对考核评价内容不断进行调整、充实和完善，形成了以经济发展、社会和谐、可持续发展、自身建设与管理为框架内容的考核评价指标体系，使考核评价内容更加科学、合理、全面。2、考核评价办法的系统化、规范化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的重要基础。以往对班子和干部的考核评价手段不多，方法不灵，定性多，定量少。通过健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系，实行工作实绩和民主测评双百分考核，根据指标难易程度和各测评要素关联度、知情度不同，对各项指标及测评要素分别赋予不同档次分值权重，明确计分规则，并依据定量评分结果，进行定性评价，把领导班子分为“优秀、良好、一般、较差”四个档次，领导干部分为“优秀、称职、基本称职、不称职”四个档次，实现了由定性评价向定量与定性评价相结合的转变，使考核评价办法更加科学、公正、系统、规范。3、考核评价主体的多元化、专业化，是健全完善体现科学发展观和正确政绩观乡镇绩效考核评价体系的发展方向。以往对班子和干部工作实绩的考评，通常由组织部门“单兵作战”，往往难以考实评准。我们认为要客观公正、全面准确地考核评价班子和干部必须依靠专门的机构来组织完成，我们将原有的市委、市政府目标办及市委组织部、市人事局、市农委的绩效考评职能进行了整合，成立了市绩效考评和目标管理考评领导小组办公室，负责工作实绩考核的牵头抓总，并吸纳了财政、审计、统计等相关职能部门，共同在市委的统一领导下分工负责、“联合作战”，使考核评价主体实现了由单一化向多元化、专业化的转变，有效提高了工作实绩考评的客观性、准确性、专业性和实效性。