反腐倡廉执行不力调研报告

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编者按：本文主要从当前反腐倡廉制度执行不力的原因分析；提高反腐倡廉制度执行力的对策建议进行讲述。其中，主要包括：制度执行意识不强、制度宣传力度不够、制度设计缺少规划、制度实施缺少配套措施、制度不规范问题比较突出、制度执行的监督检查、责任追究机制缺失、为保证反腐倡廉各项制度的贯彻执行，推动党风廉政建设和反腐败工作不断走向法制化、制度化，笔者认为须建立健全“五项机制”、建立健全科学建设机制，夯实提高反腐倡廉制度执行力的基础、建立健全宣传教育机制，抓牢提高反腐倡廉制度执行力的重要环节、建立健全监督检查机制，把握提高反腐倡廉制度执行力的关键、建立健全责任追究机制，增强提高反腐倡廉制度执行力的保障等，具体材料请详见：

总书记在党的十七大报告中指出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，这对反腐倡廉制度建设提出了更高的要求。党的十五大以来，全国仅省部级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中中央纪委、监察部制定的就有160余项。客观地讲，当前我国反腐倡廉法规制度并不少，党风廉政建设和反腐败工作已初步实现了有法可依。但是，制度执行不力的问题日益突出，一些地方和部门管理不严、执行不力，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力，这严重违背了制定反腐倡廉制度的初衷，甚至影响到党的形象。制度执行力问题已经成为当前反腐倡廉建设迫切需要解决的现实问题。笔者试就这一问题作一粗浅分析。

一、当前反腐倡廉制度执行不力的原因分析

反腐倡廉制度执行不力、落实难，笔者认为主要有以下六个方面的原因：

1、制度执行意识不强。一方面，许多制度出台的初衷和设想很好，也花了很多精力和时间进行研究和制订，然而制度出台后，一些同志认为制度建设已经大功告成，在思想上有松懈的倾向，没有把制度的贯彻实施摆上重要位置，使之束之高阁；另一方面，遵守制度的自觉性差，尤其在一些领导干部身上表现突出，认为制度是规范别人的，自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，导致制度的制定与执行脱轨，形成两张皮。

2、制度宣传力度不够。近年来各地进行了形式多样、轰轰烈烈的廉政教育活动，但内容多集中于正面典型的示范教育和反面典型的警示教育，法纪和制度教育虽然也有，但与前者相比力度要小得多。有些制度出台后，没有及时进行宣传，广大干部群众不熟悉、不了解，仅仅是制度的制定人和监管相对人了解掌握，制度的普及率、知晓率低，有些党员干部因对制度的不了解，被查处了还不服气，不认为自己犯了多大错，制度的执行力大打折扣。

3、制度设计缺少规划。当前，制度多、范围广是大家的共识，但正因为此，反而对制度执行产生一定的负面影响。由于缺少科学合理的规划，很多制度存在交叉，甚至矛盾的问题；在执纪量纪过程中，也因为大量制度的重叠，使基层在执行中不知所从，难以有效发挥制度作用。在调研中我们还发现，制度建设存在跟风现象。一些基层单位，不是按照自身实际制定制度规范，而是直接套用上级的制度规定，搞上下一般粗；或是制度制定前没有经过可行性研究，为了制定制度而制定，使制度的针对性和实际操作性大大降低。

4、制度实施缺少配套措施。当前一些制度规定过于笼统、原则，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，使制度难以落实。这些制度往往是原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；针对下面多，严以律己少，显现出很大的空隙和弹性。

5、制度不规范问题比较突出。一些地方和部门在制度制定过程中，掺杂了部门和小集团的利益，给规避制度预留了口子，影响了制度的执行；有的制度制定存在不系统、相互矛盾的现象；有的制度滞后现象严重，个别甚至与现行法律法规相冲突。

6、制度执行的监督检查、责任追究机制缺失。此乃制度执行不力的关键所在。有些制度，从系统内部看，是否得到有效实施，没有具体的监督保障，没有客观的评估标准，也缺乏严格的奖惩机制；从系统外部看，人民群众、新闻媒体、人大政协等监督主体如何有效行使监督权，既没有直接的制度通道，也缺乏有效的制约手段。其最终结果就是制度有与没有一个样，执行不执行一个样，从而导致这些制度走样变形，甚至被忽视、架空。更为严重的是，监督检查和责任追究机制的缺失，更使得挑战制度者有恃无恐，使群众对反腐倡廉工作的信心大打折扣。

二、提高反腐倡廉制度执行力的对策建议

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。为保证反腐倡廉各项制度的贯彻执行，推动党风廉政建设和反腐败工作不断走向法制化、制度化，笔者认为须建立健全“五项机制”：

1、建立健全科学建设机制，夯实提高反腐倡廉制度执行力的基础。质量是制度的生命和灵魂，也是制度落实好的前提条件。加强反腐倡廉制度建设，制度制定要力求科学合理、切实可行。一要抓住重点。要围绕重点对象、重点部门和重点岗位建章立制。二要突出创新。既要总结经验、坚持反腐倡廉的好做法、好经验，更要针对反腐倡廉工作中出现的新情况、新问题，不断探索新思路、新办法，及时制定和完善有关制度。当前，反腐败制度建设必须按照科学发展观和深化改革开放、完善市场经济体制的要求，从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，不断更新思想观念，主动适应发展变化。三要体现系统性。反腐倡廉制度本身要形成一个比较完善的体系，其中的各个法规、各项制度、各种规定要做到相互统一、相互衔接、相互照应，形成有机的整体。四要增强程序意识。程序化是制度化的延伸、补充和具体化，是落实制度的重要保证。长期以来，我们在制度建设中还存在着重实体、轻程序，重形式、轻操作的倾向，以至于一些好的制度因缺乏科学、规范的程序而无法操作。因此，必须增强程序意识，加强程序建设。五要广泛征求意见。要广泛听取各方面的意见建议，使制度制定的过程，成为了解民情、反映民意、集中民智的过程。这样的制度才会得到群众的拥护和支持，才会有更强的生命力。

2、建立健全宣传教育机制，抓牢提高反腐倡廉制度执行力的重要环节。一方面要抓好反腐倡廉制度的宣传。把法规制度宣传纳入反腐倡廉宣传教育格局之中，采取多种形式在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，着力营造执行制度的浓厚氛围，增强广大党员干部特别是领导干部遵守反腐倡廉法规制度的自觉性。同时，使广大人民群众能够知晓制度，通过对制度执行情况的有效监督，切实维护自身的合法权益。可着重搭建好“两大平台”：以现代传媒为载体，通过电视播放党纪条规电教片、网站登载廉洁自律规章制度、电信、移动、联通等部门发送党纪条规方面廉政短信等形式，创建电化宣传平台；以廉政文化“六进”为载体，通过图片展览、书画展览、文艺演出等创作等形式，创建社会宣传平台。另一方面要抓好反腐倡廉制度的学习教育。定期学习反腐倡廉法规制度，深入开展多层次的制度学教活动，促进党员干部学深学透，并以文件形式明确各单位各岗位人员执行制度的责任，重点教育领导机关和领导干部把执行和维护制度视为自己的基本职责，特别是“一把手”要带头树立法治意识和法制观念，以身作则，严格执行已有的各项制度，做到先正己再正人，一级做给一级看，确保制度落到基层、落到实处。可重点利用好“两大阵地”：以党委中心组为阵地，抓好各级领导班子、领导干部反腐倡廉制度的学习；以党校为阵地，将两个《条例》中央纪委《若干规定》等反腐倡廉制度纳入党校干部培训的重要内容，加强对党员干部的学习培训。

3、建立健全监督检查机制，把握提高反腐倡廉制度执行力的关键。制度的落实，不仅取决于领导机关和领导干部自觉执行的程度，还在于是否对制度执行的情况进行监督检查，这是落实好制度的关键所在。纪检监察机关要发挥监督检查职能作用，切实履行职责，加强对反腐倡廉制度落实情况的督促检查，要经常了解和掌握反腐倡廉各项制度的执行情况，对在制度落实过程中顶风违纪的行为要严肃查处，切实维护制度的严肃性和权威性。同时，要充分发挥广大党员、人民群众、新闻媒体和人大、政协等监督主体的作用，积极为他们创造能够监督、方便监督的平台和条件，使监督主体各方有一个可以有效行使监督权的制度通道，真正把对制度执行情况的监督检查机制建立健全起来，确保制度得以有力执行。

4、建立健全责任追究机制，增强提高反腐倡廉制度执行力的保障。要将反腐倡廉制度落实情况作为重要内容列入党风廉政建设责任制考核，明确落实制度的责任单位和责任人，并把落实情况同责任人的利益挂钩。要推行反腐倡廉制度问责制，充分发挥官员问责这一提升制度执行力的有力抓手作用，问责既要对事，更要对人，要“问”到具体干部头上，对那些不执行、不认真执行或者不正确执行各项相关制度，不履行、不认真履行相应职责的领导干部特别是一把手，要严肃对待，并根据违纪责任，及时采取谈话教育、责成书面检查、通报批评、取消评先选优资格、组织处理、纪律处分等方式进行问责。通过实行问责制，增强各级领导和党员干部自觉、带头执行制度的强烈意识，在全社会形成人人敬畏制度、个个严守制度的良好氛围，从而使制度对权力的监督制约力不断得到强化。

5、建立健全创新助推机制，加大提高反腐倡廉制度执行力的动力。重视科技在制度执行中的推动作用，利用现代科技手段，如开发反腐倡廉制度建设管理软件，强化对制度执行情况的考核。同时，加强对制度执行情况的评估，可建立制度执行评价体系，通过客观的评价指标和主观的民意调查对制度执行情况进行科学合理的考核评价，及时有效地发现和解决制度执行中存在的问题，不断提高制度的执行力和可操作性。